“双创”背景下如何优化高新区管理体制
——以海陵高新技术产业开发区为例
□海陵区委编办课题组
在区域发展动能加速转换的关键时期，泰州市海陵区2025年上半年实现重大突破：新能源产业园区成功创成省级高新技术产业开发区（以下简称“海陵高新区”），九龙镇成功创成省经济发达镇。“双创”成果为区域发展注入全新动能，标志着海陵在科技创新和经济发展上迈入新阶段。然而，管理区域扩大、主体关系复杂、权责边界亟待重构等挑战也随之而来，作为培育新质生产力和集聚创新要素的核心载体，海陵高新区亟需通过体制机制创新，释放改革红利，提升区域核心竞争力。
一、“双创”成果奠定发展新基础
1.园区能级实现新跨越。海陵高新区前身为泰州市新能源产业园区。2010年，为对接长三角区域一体化发展战略，推动地方经济转型，泰州市委、市政府批准设立泰州市新能源产业园区，并成立园区党工委、管委会，作为海陵区委、区政府的派出机构。2020年，园区实施“去行政化”改革，组建海能集团公司进行市场化运营。2022年，园区调整为海陵工业园区下设的功能园区。近年来，园区持续完善基础设施体系，着力构建科技创新平台，显著提升企业自主创新能力，成功实现了从传统工业园区向高新技术产业开发区的质变升级。2025年4月，新能源产业园区成功升格为省级高新区，迈出了能级跃升的标志性一步。
2.镇域发展迈上新台阶。九龙镇自2022年纳入省经济发达镇培育序列以来，围绕“区域经济增长极、行政审批分中心、基层治理样板区”目标，构建“四方联动”责任体系，系统推进改革。近三年，全镇以不足8%的土地面积占比，贡献了全区20%的实际利用外资、30%的规上工业总产值、40%的新增“四上”企业数，地区生产总值年均增长11.85%，一般公共预算收入从1.52亿元提升至4.61亿元。通过抓牢审批服务一窗口、社会治理一平台、新时代文明实践一站所三大载体，全面叫响“九久满意”服务品牌，展现出“精微善治”的治理效能和“崇德向善”的精神风貌，改革成效可观可感。2025年6月，九龙镇成功创成省经济发达镇，为海陵高新区提供坚实的产业基础、空间载体和公共服务支撑。
3.区镇协同开启新篇章。近年来，海陵高新区与九龙镇持续深化“区镇一体”机制，形成了规划同编、产业同链、服务同频的发展格局。在此框架下，双方确立了“经济发展与社会管理职能高效互补”的工作模式，确保了“重大项目共商、创新资源共建、服务效能共评”的一体运作。在产业协同上，围绕高新区“一主两特”产业定位，共同打造光伏产业园、储能专业园等载体，构建从研发至量产的全链条协作体系。在基础设施上，联合推进路网、管网、绿化等配套设施建设，实现“签约即入驻、拿地即开工、投产即入规”，有效降低制度性交易成本，营造市场化、法治化、便利化的一流营商环境。
二、当前面临的挑战与突出问题
1.区镇体制不顺，运行机制不畅。省级高新区获批后，亟需强有力的实体化机构统筹区域创新发展。海陵高新区管理机构的“低配”使得在日常管理中统筹协调困难。在关键事务方面，需经多层级请示汇报和协调沟通，难以满足省级高新区高效决策的要求。这已成为制约其发挥省级平台功能的首要瓶颈，不仅影响管理效能，更削弱了高新区在区域发展中的战略引领作用。
2.主体复杂多元，权责边界模糊。海陵高新区管理主体涉及高新区管理办公室、九龙镇、罡杨镇、城西街道及海能集团等多方主体，权责边界界定困难。一方面，高新区应主导产业方向与重大战略性项目招引，但九龙镇作为经济发达镇亦有自身产业发展诉求和招商能力，海能集团作为市场化主体承担着招商和项目服务职能。三方在产业定位、项目信息、资源投入等方面缺乏有效协调，导致内部竞争或资源分散。另一方面，罡杨镇、城西街道仅有部分辖区纳入高新区四至范围，经济与社会事务难以彻底分离，推诿扯皮与多头管理并存，协同成本高昂，影响了营商环境的优化和项目落地效率。
3.人事薪酬僵化，激励机制失灵。原新能源产业园区管理办公室未实体化运行，编制封存，区域内优秀人才分散在镇街、海能集团及部门派驻机构中。目前海陵高新区管理办公室虽已实体化运行，但统筹调配机制未同步建立，优秀人才资源难以整合。薪酬包干制等激励政策受限于现行体制难以落地，干部晋升通道依附原有行政体系，中层干部成长空间有限。人才机制的僵化直接导致两方面问题：一是难以吸引和留住高端专业人才；二是现有干部队伍创新活力不足，与省级高新区创新专业、开拓进取需求存在差距，严重制约高新区专业化发展。
4.规划合力欠缺，产城融合受限。高新区与相关镇街在空间规划、产业布局、基础设施建设等方面存在脱节现象。在产业用地布局上，高新区注重集群发展，而镇街则更多考虑因地制宜和短期经济效益，导致产业布局碎片化；在基础设施建设上，各方根据自身需求分别规划实施，缺乏整体统筹，造成资源浪费和效率低下。高新区与周边区域缺乏有效的合作机制。在现行的“一区多园”行政架构之下，各园区之间在产业布局、基础设施建设、公共服务配套等方面缺乏统筹规划，协同机制并不健全，难以形成发展合力。
三、优化海陵高新区管理体制与运行机制的对策建议
1.创新组织架构，构建“区镇一体”的管理体系。一是搭建“园区主导型”架构。实行高新区管理机构领导下的“镇街+集团公司”管理模式，强化一体管理，充分发挥高新区管理机构的领导核心作用，统筹协调重大发展问题以及与属地镇（街道）、海能集团的工作关系等。二是推行领导班子交叉兼职。积极争取设立高新区党工委、管委会，作为泰州市委、市政府派出机构，委托海陵区管理。党工委书记由海陵区委、区政府领导兼任；领导班子成员由相关镇街、海能集团主要负责人兼任，确保重大决策能够统筹各方利益和发展需求。三是明晰各主体职能边界。高新区主导经济发展核心职能，包括全域发展规划与空间管控、产业政策制定引导、科技创新体系建设、重大战略性项目招引等经济管理职能，彻底剥离社会事务。属地镇街主要承担基层党建、社会治理、公共服务、民生保障、综合行政执法等社会事务管理职能；其经济发展工作接受高新区统一指导和协调。海能集团负责市场化运营，具体承担土地开发、基础设施建设、资本运作等任务，确保三方主体权责清晰、分工明确。
2.优化职能机构，建立“精简融合”的运行机制。一是科学设置高新区内设机构。遵循“精简高效、聚焦主业”原则，综合设置5个高新区职能机构，其中4个为经济发展服务业务科室，不设置社会管理机构。二是推行“集中办公、合署运行”模式。高新区职能机构与九龙镇、海能集团职能机构实行同一地点办公、同一团队协作，工作部署、信息流转、考核评价一体化运作，彻底打破空间和流程壁垒，促进各方相关机构深度融合，提升协同效率。三是健全协同配合运转机制。强化党工委、管委会在战略规划、重大政策、重点项目准入与资源配置上的决策权，赋予合署机构充分的执行权和适度范围内的处置权，减少不必要的内部审批环节。建立由党工委、管委会主要负责人召集的常态化会商协商机制，每月定期召开会议，协调解决跨领域、跨主体重大问题。
3.强化统筹管理，探索人事薪酬考核新机制。一是盘活编制资源。在编制统筹上向其倾斜，保障核心力量。推行人员分类管理：专职人员使用高新区自有编制；合署办公人员实行双轨管理，人事关系、编制、基础工资保留在原单位，岗位、管理、任务、考核、奖励由高新区管理机构负责。二是创新考评机制。对党工委、管委会及其职能机构的考核，聚焦经济发展、科技创新、项目质效等核心指标，弱化或取消社会事务类考核。对合署办公人员实行双重考核，权重向服务高新区发展贡献度倾斜。对海能集团的考核，突出其对高新区发展目标的支撑度、贡献度，建立与绩效紧密挂钩的激励约束机制。三是强化激励保障。推行“员额总控”模式，建立以岗位价值、绩效贡献、能力素质为导向的薪酬体系，重点向一线关键岗位和高绩效团队倾斜。设立相对独立的干部晋升序列，对在高新区工作中业绩突出的干部，优先推荐提拔或享受更高职级待遇。设立人才发展基金，为高层次人才提供创业和研发支持。
4.坚持赋权赋能，加速产城融合发展。一是推进赋能减负，争取审批权限下放。积极推动投资建设领域全链条审批服务权限下放至高新区，强化西部审批服务分中心功能，完善九龙镇便民服务中心的“项目审批服务专区”，实现“园内事、园内结”，切实提升高新区服务效能和审批效率。二是坚持“多规合一”，强化区镇协同发展。强化规划的统筹协调与约束力，秉持“产城融合、功能复合、宜居宜业”的理念，推动高新区与镇街规划无缝衔接，引导产业集聚化、特色化发展，高标准统筹规划区镇的生产、生活、生态空间布局，实现功能平衡与品质提升。三是加强区域统筹，凝聚发展合力。建立健全高新区与周边镇街、功能板块的协同机制，探索设立区域协同发展联席会议制度，推动创新资源开放共享、基础设施互联互通、产业协同错位发展。研究制定跨区域税收分享、指标核算、生态补偿等利益平衡机制，增强各方协作动力。
当前，海陵高新区正处于“双创”红利释放与体制机制重构的关键时期。优化园区管理体制，是巩固“双创”成果、释放“双创”红利、提升区域核心竞争力的关键抓手。海陵高新区正在积极探索一条适应“双创”新要求、体现区域特色的管理体制优化路径，为打造区域高质量发展新高地提供坚实的制度保障，并为同类开发区的转型升级提供可借鉴可复制的经验和模式。