如何破解泰州农村地区养老难题
□蔡成浩
“老吾老，以及人之老”，养老问题始终牵动着国人的心。随着大量农村劳动力的转移，农村人口老龄化日趋严重，以家庭养老为主要模式的养老格局正面临前所未有的资源危机，如何破解农村老年人的养老问题成为乡村振兴面临的重大难题。
一、泰州状况
近年来，泰州市一直把提升为老服务水平纳入民生实事项目，大力完善农村养老服务体系。依托行政村发展规划，整合村公共服务设施、闲置资源，因地制宜建设养老服务设施。截至2024年底，全市已建成农村区域养老服务中心21家、社区居家养老服务设施1122处，社区居家养老服务设施标准化建成率65.15%，基本实现了乡镇养老机构、村（涉农社区）居家养老服务中心（站）和居家养老上门服务的“全覆盖”，有效缓解了农村老人的空巢、患病、就近养老和居家养老等问题。但是，相较于城市，泰州市农村“未富先老”“未备先老”问题更为突出，面临基础条件薄弱、资源配置不合理、养老服务供需不匹配、服务力量缺口较大等突出短板弱项，与其他地区相比也存在一定差距，是亟待解决的民生不平衡不充分发展的重要问题之一。
1.养老服务设施不足，敬老院转制亟待加快。乡村互助睦邻点数量偏少。乡村养老睦邻点是农村养老服务体系的重要组成部分。到2024年底，泰州市建成乡村互助养老睦邻点155个。对照“十四五”末全省实现互助睦邻点所有行政村全覆盖的要求，泰州全市需要建成1164个。按照目前每年80个建设的速度，差距还非常大。农村敬老院转制缓慢。公建民营化转制是解决当前农村敬老院活力不足的有效途径。全市现有农村敬老院59家，完成公建民营化转制的18家。其中，姜堰区10家敬老院中6家推行了公建民营，兴化市19家敬老院中7家完成公建民营。其余二市二区30家农村敬老院完成公建民营转制的只有5家，进度缓慢。政府投入大量资金建设的敬老院受性质不明、经费不足等因素制约，难以发挥区域养老服务中心的功能，农村大量空巢、高龄老人无人照料。
2.资源配置不够合理，医养结合亟待强化。当前，有九成以上农村老人倾向于居家和社区养老，居家和社区已经成为农村养老服务体系建设的重点。而过去相当长的一段时间，我们把机构养老作为支柱，把大量的人力、物力、财力投入到建设养老机构和增加养老床位方面。这也导致农村老年人最需要的社区居家养老基础薄弱。一方面是农村养老机构的平均入住率仅为35%，不少资源长期闲置，另一方面是乡村养老服务项目明显不足，大部分仅以基础生活照料为主，缺乏个性化医疗服务和治疗，不能完全承担起助餐、助医、助洁、助浴等居家养老服务。另外，医养融合还不到位。医疗资源对社区、家庭定向支持保障力度还不够，老年人康复护理的嵌入式功能不足，缺乏敬老院、卫生院一体运营等实质性合作模式，实际服务深度不足。
3.养老服务供需错配，助餐服务亟待加强。目前，泰州市各地为具有本地户籍、居住在本辖区范围内60周岁以上的失能、半失能老人，70周岁以上的自理特困、低保、重点优抚、计划生育服务对象，以及80周岁以上老年人提供了政府购买居家养老上门服务，主要包括保洁、头部护理、足部护理和精神关爱等方面，而农村老人则普遍急需助餐、助浴、助医等更具针对性的服务项目，上门服务存在供需不匹配的情况，政府“买单”并未换来群众“买账”。调研显示，农村地区老年人的上门做家务、上门看病、助餐服务、健康教育服务需求明显超过其他社区助老项目，而外出购物特别是辅具租赁的服务需求较弱。
4.服务力量缺口较大，专业水平亟待提高。一方面，作为基层医养结合“医疗方”主力军的社区卫生服务中心人员少，工作任务重。以海陵区为例，全区现有村卫生室59个、在岗乡村医生168人，按照每千人配备一名村医的标准，全区乡村医生缺口165人。村卫生室一般夜间无人值守，一旦遇到突发紧急情况，只得转送至城镇医院，往往耽误宝贵的救治时间；另一方面，近年来，政府购买居家养老上门服务，招引了一批农村留守妇女或富余劳动力从事养老服务，但普遍年龄偏大、文化水平不高，且大多未受过专门培训，知识接受能力不足，职业归属感不强，服务水平不高，专业水平制约了农村养老服务的供给质量。
二、原因探究
1.人口老龄化“城乡倒置”。根据第七次人口普查统计，泰州老龄化水平城乡差异明显，全市所有65岁及以上老年人口中，居住在城市的29.33万，居住在镇的22.13万，而居住在农村的则有47.86万，占人口总比重也达到33.20%，分别高于城市、镇人口老龄化率18.5个百分点人口、11.1个百分点，可见泰州老年人口大多数居住在农村、老年人口比例最高的也在农村。
2.经济供养严重不足。一是农村老年人收入水平较低。据统计，泰州城市老年人的平均月收入主要分布在1000元至4000元之间，占比达65.59%，1000元以下的占比仅为10.21%；而农村老年人月收入大多在1000元以下，占比达54.08%，因此农村大部分老年人购买养老服务的能力明显偏低。二是农村养老保障水平较低。城乡居民养老保障差距持续拉大，2024年，泰州农村居民基础养老金为每月271元，不及城镇职工养老金的1/10，低于苏南各市和南通。而泰州农村低保平均保障标准为每月830元，农村居民基础养老金仅相当于农村最低生活保障平均标准的32.53%。三是土地保障功能下降。随着农村老年人口的劳动能力下降、土地流转制度不完善和土地收益有限等因素影响，土地保障难以满足农村老年人的养老需求。2024年泰州农村居民人均可支配收入中，土地流转租金仅占8.2%，较2015年下降12.7个百分点。许多农村老年人无法通过土地获得足够的收入，同时又面临越来越高的经济支出缺口，经济状况十分脆弱。
3.资金投入缺口较大。一方面，财政资金投入不足。从全市养老资金投入来看，近年来，全市各级财政用于养老服务的专项资金2.66亿元左右，老年人口人均资金投入186.13元，这些财政专项资金中尊老金约支出1.5亿元，居家上门服务及适老化改造约支出9000万元，3000万元用于养老服务机构建设补贴及运营补贴等，直接投入农村养老基础设施的明显偏少。另一方面，社会投入非常缺乏。从调研的9家运营比较好的农村养老机构来看，主要靠政府拨付运营经费、供养经费以及社会老人缴费等，有社会力量投资的仅2家。
4.家庭养老功能弱化。农村青壮年人口大量外流, 农村人口老龄化比例实际更高，导致农村“空巢家庭”越来越多，空巢家庭的比例达50.9%，这其中，65岁及以上老年人家庭户中，空巢家庭的比例达到30%左右。“4-2-1”家庭结构很难承担起养老功能，家庭原本的代际支持以及精神慰藉等养老风险抵御能力下降，养老的社会风险随之提高，老人们的生理和心理负担很重，普遍处于寂寞、孤独的精神状态。
三、对策建议
1.政府兜底要“实”，切实解决供给跟不上的问题。首先要着力强化要素保障。加大财政保障力度，各市（区）财政要统筹安排好养老服务专项资金，社会福利彩票公益金要按照不低于55%比例用于养老服务体系建设，满足兜底性、普惠性养老服务需要。保障土地有效供给，鼓励农村利用集体建设用地兴办非营利性养老、医养结合的项目，为养老服务项目落地到户提供载体空间。其次要健全农村基本养老服务体系。通过优化资源布局、政策协同发力，推动基本养老服务资源向农村地区倾斜，打造市(区)、乡镇、村(居)相衔接的三级扁平化、系统化养老服务网络。再次要科学规划解决好农村集中居住问题。拆除空心村、撤并行政村、合并自然村，建立合理的镇、中心村、基层村体系，引导农民向城镇和农村新型社区集中，提高农村养老资源利用效率，完善农村养老服务体系，这是真正解决农村养老问题的关键所在。
2.养老设施要“全”，切实解决资源跟不上的问题。首先要科学规划，优化顶层设计。按照全市一张图，对农村养老服务设施重新进行布局，用3至5年时间实现“3个100%”，即大中型村庄养老服务中心（15分钟养老服务圈）覆盖率100%，小微村庄养老服务功能辐射率100%，农村特困、失能老年人集中照护率100%。其次要积极探索“开门办院”，稳步推动农村敬老院转型升级为“区域性养老服务中心”。学习借鉴徐州新沂市的做法，打破乡镇敬老院“一镇一院”“镇办镇管”模式，按区域人口分布和养老服务需求，对原有农村敬老院进行重新规划，实现资源共享。区域性养老服务中心全部按医养结合型养老机构标准建设，做到统一设计、统一建设、统一验收、统一交付“四个统一”，彻底改变农村敬老院低矮陈旧面貌和设施配备差的现状。再次要全面推广示范性乡村互助养老睦邻点建设。以民间自愿为前提，充分发挥村民自治、自助互助作用，鼓励利用自有住宅、闲置房屋，在村组全面推广老年人睦邻点建设。重点培育运作稳定且集聚生活照料、精神慰藉、互助服务功能的示范睦邻点，使得“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡情”的互助式农村养老服务得到充分发展。
3.养老服务要“专”，切实解决能力跟不上的问题。首先要引进专业养老运营机构。引导中心城区专业化程度较高的养老服务机构入驻郊区，培育农村本地专业为老服务组织，为农村老年人提供高质量的养老服务。通过委托管理、委托运营的方式，推动农村养老服务公建设施由专业机构运营，提升服务效率和活力。其次要推进农村地区医养结合工作。借鉴无锡等地经验，以社区卫生服务中心为平台，促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和家庭。推动农村地区养老服务设施与医疗设施就近整合，为老年人提供综合养老医疗护理服务。最后要加强农村养老护理人员队伍建设。建立“本土培育+定向输送”机制，一方面，依托泰州职业技术学院等高校开设养老服务与管理专业，定向培养农村养老护理员；另一方面，吸引农村本地富余劳动力、留守妇女、低龄活力老人经过民政部门技能培训后，就近为本地老年人提供养老护理服务。
4.养老改革要“快”，切实解决政策跟不上的问题。首先要加快养老服务立法。各市（区）政府应当加强对农村养老服务工作的组织领导，建立农村养老服务工作联席会议制度，研究解决农村养老服务重大问题，制定养老服务体系建设专项规划，促进养老服务事业产业发展与经济社会发展水平相适应，从多方面为家庭赋能、为养老减负。其次要加强资源整合、政策协同。将民政养老政策与卫健医疗、人社就业、财政资金政策“打包集成”，如农村养老站点建设同步落实卫健部门“村医驻点”、人社部门“护理员岗位补贴”、财政部门“运营经费保障”，确保农村养老各项政策一次性落地。再次要加快长期护理保险制度和失能老人照料补贴制度建设。通过个人缴纳一点、医保基金统筹一点、财政补助一点等方式筹措护理险基金，切实减轻农村家庭养老经济压力，对农村失能、半失能老人要全部纳入补贴范围。
（作者系江苏社科院泰州分院社会所所长）