建立“事业编制银行” 激活资源集聚“能量环”
□居小峰 张媛 王颢璇 刘丹丹
随着经济社会的不断进步，人民群众对公共服务的需求和要求日益增长。事业单位作为提供公共服务的主要力量之一，发挥着越来越重要的作用。提升事业单位编制资源利用效率，缓解编制总量控制与刚性需求之间的矛盾，成为迫在眉睫的重要课题。为此，泰州市海陵区委编办积极探索建立事业单位“编制银行”，致力提升事业编制使用效能。
一、事业单位“编制银行”的建立背景
一是贯彻中央精神的具体实践。党的十九届三中全会提出“统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度”；习近平总书记在二十届中央机构编制委员会第一次会议上明确，“要加大事业单位改革力度，优化布局结构，盘活现有资源，把精减下来的事业编制用到民生急需上”。《中国共产党机构编制工作条例》及中央编办《关于创新事业单位机构编制管理方式的意见》等文件均对建立事业编制统筹调配和动态调整机制提出了明确要求。建立事业单位“编制银行”是立足基层工作实际，贯彻落实中央精神的政治自觉。
二是破解现实难题的有效探索。2012年起，中央对地方编制实行总量控制，要求各地区编制总数不得突破现有编制数，财政供养人员只减不增。政策要求实际执行过程中，由于机构编制资源稀缺，导致部分部门（单位）只愿增编、不想减编，编制配置渐趋固化，面上统筹调配难度大。建立事业单位“编制银行”就是要盘活用好存量编制资源，破解“有编不用”和“无编可用”现实困境。
三是工作持续推进的创新举措。一直以来，海陵区委编办依托实名制管理系统、机构编制统计年报等工具，动态掌握了各单位人员编制、机构设置、领导配备等情况。前期，通过实地走访调研，结合事业单位改革试点要求，对职责相近、设置重复的机构进行了撤并整合，对长期空编、职能弱化的机构空余编制进行了核减，成功释放部分编制存量。建立事业单位“编制银行”是深化事业单位改革试点、进一步盘活存量编制资源的创新之举。
二、事业单位“编制银行”的定义原理
一是制定事业单位“编制银行”的工作目标。为进一步推动机构编制工作高质量发展，坚持“控制总量、盘活存量、优化结构、有增有减”的原则，根据《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》等文件精神，结合海陵区实际，制定《泰州市海陵区事业单位“编制银行”管理办法（试行）》，充分发挥机构编制作为“稀缺资源”的撬动作用，破解机构编制“总量控制”与“需求刚性”之间的矛盾，为全面推进中国式现代化海陵新实践提供有力保障。
二是确定事业单位“编制银行”的核心思路。“编制银行”的核心思路是借鉴银行“金融存贷”的基本原理，参照现有政策性银行“统一计划、指标管理、统筹统还、专款专用”的管理方式，创新构建“总量控制、动态调整、有放有还、周转使用”的事业单位编制“借贷”模式。严格控制机构编制总量，根据经济社会发展实际需求和单位职责任务变化情况，创新建立动态调整机制，统筹全区空余事业编制资源，打破编制“部门所有”模式，创新编制精准投放，提升编制使用效益。
三是规定事业单位“编制银行”的操作流程。“编制银行”设“周转账户”和“专项账户”，“周转账户”是办理编制“贷款”，“专项账户”是办理编制核增。明确“贷款”要求和条件，规范申请流程，符合申请条件的事业单位，由主管部门向区委编委提出书面申请，同时附“还贷”计划书和承诺书，区委编办统筹考虑申请单位现有编制、人员结构、职能履行等情况，分析申请的必要性、紧迫性和合理性，从严提出初审建议，报区委编委审定，以区委编委文件形式确定使用单位、编制种类、编制数量及使用时限。
三、事业单位“编制银行”的运行模式
一是实行管用分离，严格“靶向投放”。明确编制银行“管”、缺编单位“用”的运行机制。将全区事业编制总量控制后的待分配编制作为“资本金”；将因事业单位改革、机构编制清理规范、机构撤销整合等收回的编制作为“储备金”，两者共同构成“银行资金池”。始终围绕践行“四个第一”、聚力“三大战略”、建设“幸福海陵”的奋斗目标，把承担海陵区中心任务建设的事业单位作为“事业编制银行”的贵宾客户，优先“放贷”，确保编制阶段性、临时性动态周转使用，实现可持续利用。同时对机构编制核查事项未整改等不适宜使用银行编制的“黑名单客户”不予批准使用银行编制。
二是坚持动态管理，持续“循环流转”。实行“提前借用，空一还一”动态管理，允许满编单位在一定条件下“预支”使用“周转账户”，原则上使用年限3年，周转编制使用过程中，当用编单位原核定编制出现空余或阶段性任务完成后，周转编制按原调剂方式收回，确保编制资源能放能收，严防资源再度固化，因重点工作和特殊岗位需要延期使用的，按照相关程序重新审批。通过编制“使用权”重置，做到动态流转、循环使用，盘活分散于各单位的存量编制资源，探索编制总额控制下区域内部挖潜调剂的新路径。
三是加强部门协同，形成“四方联动”。由区委组织部、区委编办、区财政局、区人社局等部门建立事业单位“编制银行”管理联动机制，统筹做好服务保障工作，确保机构编制工作与人事管理、财政保障等政策顺畅衔接。区委编办将周转编制及其用编人员纳入机构编制实名制数据库统一管理，单列统计，区委组织部、区人社局动态调整事业单位岗位设置和岗位结构，区财政局按相关规定做好事业单位经费核定。区委编办会同区委编委成员单位及相关部门，结合区委巡察、党政主要领导干部经济责任审计、选人用人专项检查等多种手段，对使用“周转账户”和“专项账户”的事业单位运行情况、编制使用效益等进行监督和评估，对未按要求使用编制或使用效益不明显的，予以冻结或收回相应编制。以一插到底的“穿透式”监管，为事业单位“编制银行”正常运转“保驾护航”。
四、事业单位“编制银行”的实践效果
事业单位“编制银行”实施以来，有效提供了“双保障”，即“保障重点、保障急需”，进一步助推全区高质量发展。
一是满足了民生领域用人急需。事业单位“编制银行”聚焦民生保障领域，顺应体制改革和社会事务发展需要，在编制总量内对民生领域的事业单位进行编制调剂，用活编制资源。今年以来，区教育局、区发改委、区应急管理局、区财政局等部门所属事业单位编制从“专项账户”中得到核增，相关工作力量得到补充。其中教育系统财会、基建等领域专业人才引进予以优先保障；发改部门充实人员，靶向服务民生实事项目，监督指导新增市级普惠性托育机构3家、开展老年人家庭成员照护培训。
二是满足了特殊人才引进急需。事业单位“编制银行”聚焦全区“1+2+3”主导产业，全力支持区人才部门“双招双引”工作，助推优化“大人才”工作格局。为破解事业单位空编少、引才难的困局，通过“编制银行”的“专项账户”核增区委组织部所属事业单位区干部规划发展中心编制用于筑巢引凤，近三年引进党政青年人才达66人次，既保障了高层次人才、紧缺型专业人才等特殊人才引进需求，又守住了超编进人的“底线”。
三是满足了结构矛盾化解急需。事业单位“编制银行”聚焦于优化调整事业单位干部的专业化、年轻化，采取优先“放贷”，为各类事业单位引进“双一流”等优秀人才提供条件，鼓励事业单位按岗位选聘人才，解决干部结构性矛盾、保持队伍活力。前期调研发现，区农业农村局所属兽医站在编人员45岁以上的占比达54%，干部队伍存在断层。通过“编制银行”的“周转账户”放贷给予其适当补员，为其高效运转、可持续发展提供了必要保障。
四是满足了阶段工作任务急需。对因承担临时性工作和阶段性工作而人手不足的有关部门，给予过渡性周转编制，供其搭建专班、补充力量，待阶段性任务完成后收回周转编制，人员转入相应职能部门。通过编制周转保障，既满足了阶段性重点工作应急需要，有力策应了经济社会发展大局，又控制住了部门的编制总量，有效防止了阶段性任务结束后编制固化沉淀在部门。
五、事业单位“编制银行”的优化之策
事业单位“编制银行”通过整合零散编制资源，实行编制的“二次分配”激活了我区编制资源“一池春水”，但由于事业单位改革迟迟未开展，机构编制评估尚未全面铺开等客观原因，目前“编制银行”仅在试运行阶段，调整范围相对有限，为持续发挥事业编制在服务发展、招才引智等方面的保障作用，今后仍需要在以下方面继续深化优化、做深做实。
一是深化数据管理和分析研判。根据《泰州市海陵区事业单位“编制银行”管理办法（试行）》明确使用条件，规范申报程序，严格审核程序，设立审核标准，建立编制银行闭环管理机制。依托机构编制实名制管理系统设计周转编制专属模块，植入申请、受理、审核、发放、跟踪、评估流程，开发“临期提示预警+到期自动收回”功能，实现数据动态监测、预警实时提醒、效益综合分析，依托信息化手段实现数据综合应用。建立健全数据分析研判机制，通过量化指标为区委编委决策提供合理性建议。
二是深化应用拓展和试点推广。大兴调查研究之风，深入基层一线，通过座谈交流、个别谈话、实地察看、数据比对等多种方式，综合分析服务经济、民生领域单位的机构编制和人员变化情况、发展趋势及存在的问题，结合职能职责变化、编制使用趋势和社会事业发展需要，科学调整配置编制资源。依托试点单位运转情况，积极向上报送试点经验，推动完善市区两级的事业编制“拆借”制度，争取编制资源“市属区用”，弥补“先天不足”。
三是深化需求评估和效益评估。结合机构编制评估制度的落地落实，深化事业单位编制需求评估和使用效益评估，拓展评估范围、优化评估指标、简化评估程序，提高信息收集、整理、归纳和总结能力常态化分析其履职情况，将评估结果作为“编制银行”调整放贷方向和规模的依据，发挥机构编制资源的正向激励和反向约束作用，真正做到聚焦中心大局、优化体制机制、发展民生事业，满足事业单位发展现实需求，创新优化事业单位发展，实现事业单位机构编制资源“精准滴灌”。
（作者单位：中共泰州市海陵区委编办）