基层管理体制改革如何赋能高质量发展
——来自海陵区的实践探索
□居小峰 姜后美 汪涛
近年来，海陵区认真贯彻中央、省、市关于深化基层管理体制改革的精神，着力构建简约高效的基层管理体制，为全区高质量发展走在前列提供体制机制保障。但也存在着协调不畅、权责不清等痛点，需要持续深化改革，探索提升基层治理效能更优路径，赋能海陵高质量发展。
一、基层管理体制改革的实践探索
1.基层党建的引航效应显著强化。以党建引领“区域共同体”建设为牵引，普遍成立街道大工委、社区大党委，运行园区“两新”组织综合党委、光伏产业党建联盟，“党建+基层治理”书记项目常态长效。打造“红海聚力”党建品牌，实施“红海宜居”“金枫生辉”专项行动，开展党建引领城乡治理解放思想大讨论，推动多元主体参与基层治理。
2.精干高效的治理效应日益凸显。整合职能综合设置“6+X”职能机构，严格控制挂牌机构数量。改革后，全区镇街内设机构数精简了15.7%，核定编制数增加4.6%。打破人员身份限制，统筹使用行政事业编制人员，坚持“人岗相适”原则，充分激发人员活力，最大化发挥编制使用效益。
3.资源下沉的保障效应明显发挥。赋予镇街19项行政许可及公共服务类权力，相对集中行使88项行政处罚权，组织区各赋权部门加强指导衔接。出台《区级部门和镇（街道）主体责任和配合责任清单》《区级部门向镇（街道）交办事项准入制度》，严禁向基层转嫁责任。加大“减上补下”力度，跨层级调剂编制26个。出台《派驻机构管理办法》，实行“区属、镇街管、镇街用”，下沉各类执法人员近200名，推行市场监管、城管派驻队伍与综合执法局集中办公，实现“镇街一支队伍管执法”。
4.优化协调的服务效应充分激发。建成运行11个镇街综合指挥中心，创新“派单+制单”双循环处办模式，实现“一口受理、一体派单、一台运行”。延伸区、镇街、村（社区）三级审批服务标准化建设，“不见面审批”“网上办”“24小时自助服务”等便民措施全面落地，2022年省级15分钟医保服务圈占比率全市第一。组建国内首个营商环境评鉴团，探索建立服务大厅星级评鉴体系，推动审批监管优化协同高效。
5.共治共享的融合效应深入人心。发挥“大数据+网格化+铁脚板”优势，完善网格感知功能，建立“呼之即来”响应机制、“不呼自来”预警机制。推行“精网微格”模式，农村、城市网格验收合格率均居全市第一，在全市率先完成“网格大提升”试点。推动基层审批服务和网格化治理协同发力，网格员上门梳理需求清单，将基层便民服务“固定窗口”转型为“流动窗口”。做大共建共治共享“朋友圈”，推动政协委员进社区、在职党员进网格、调解员进家庭，推动“三官一律”下沉走访深入落实。完善“村（社区）网格联席会—小区议事会—楼栋会客厅”三级协商议事会议机制。
二、基层管理体制改革存在的主要问题
1.协调机制运行不畅。改革时各镇街统一设置7-9个职能机构，建立“一对多”“多对一”机制，但部分部门、镇街思想认识与工作路径未同步转变，仍希望有“一对一”对口部门。同时，中层职数较改革之前大幅减少，晋升空间进一步挤压。基于以上原因，少数镇街仍按照“七站八所”的模式进行运转，没有实现机构、职能“由表及里、塑形铸魂”，往往一个机构对应2-3个分管镇街领导，一个分管领导同时分管2-3个机构内的职能工作，人员无法实现定员定岗，工作效率反而打折扣。
2.资源下沉没有到位。派驻力量少抓手。“区属、镇街管、镇街用”的机制没有充分运行，城市管理、市场监管等领域人员未整合进入综合执法局，镇街对区级派驻机构的考核权、任免建议权未能实现。放权质量需提升。海陵区镇街赋权事项数量低于全市平均水平，赋权含金量相对不足，项目建设、税务、自然资源类行政审批权限暂时无法下放。部分权力事项行权率较低，例如，农业综合执法大队整体上划后，24项农业农村领域行政处罚权无法有效承接。赋能保障较缺乏。部门赋权后跟踪督查、培训指导、支持保障力度不够，权责下放不同步，未赋予镇街与履行下放事权相匹配的财力，使得各镇街面临着“权小、责大、能弱”的现实困境。
3.对照改革方案预期目标存在差距。在为民服务前台，全科窗口有限、进驻窗口较少、“一件事一次办”改革仍在初步探索之中，群众一件事情多次跑路的现象仍然存在。在综合执法一线上，未锁定至少4名具有执法证的行政事业人员，部分镇街只剩1人在岗，无法满足基本的执法要求。执法案件数少，执法规范化水平有待进一步提升。在集成指挥中枢方面，平台整体呈现“常态化闲置、间歇式突击、浅表性分析、重复型展示”的状态，存在着实战性不足、数据壁垒多、应用频率低等问题。在网格神经末梢上，存在着网格力量弱化、网格职责泛化、网内共治虚化等问题，网格员队伍流动较大，网格工单质量不高，瞒报、少报、不报等现象依然存在，造成网格感知功能“钝化”。
4.职责边界还需进一步厘清。虽出台了“两清单一制度”，但一些部门习惯以“属地责任”的名义将工作压给基层，加剧条块间权责失衡。园区、集团公司、镇街间经济发展和社会事务管理相剥离难以彻底，在财政、安全生产、生态环境保护等方面存在着职能交叉、职责不清、协调较难等问题。
5.人员配置落后实际需求。专业力量少。镇街原先懂法律法规、精专业领域的编制人员偏少、年龄老化、文化素质整体不高，队伍能力素质需要提升。条线干预多。上级部门条条干预现象仍然存在，以条线部门文件、会议精神、考核标准对镇街机构编制事项提出要求。编外不规范。镇街编外用工的进入渠道较多，有政策性安置、自主招聘、派驻、村干部转岗等，业务能力差异大。同时，还存在“同岗不同酬”“同岗不同奖”等问题，导致一些人员的工作效能不高。
三、以基层管理体制改革推动高质量发展的路径
1.坚持党建引领，夯实高质量发展的组织基础。实施“领航”工程，组织引领聚合力。在街道大工委的基础上推行“按界别划分、按需求召集”分组模式，推进党建联盟建设，将社区大党委的部分职能纳入党建联盟实施推进。深耕基层治理书记项目，在村（社区）党组织“放样子、亮群像”上持续发力。实施“红网”工程，深度融合添动力。推动各类党员融进网格，构建“镇（街道）党（工）委—村（社区）党组织—网格（村、居民小组）党组织—党员中心户（楼栋长）”党建“户联网”组织架构，推动党的建设与网格化社会治理无缝对接、深度融合。实施“先锋”工程，担当作为激活力。将基层治理成效与目标实现情况纳入党建考核，明确镇街和部门具体职责，健全“组织联动+责任联动+制度联动”的落实机制。及时招录、补充专职网格员、社区工作者队伍，推行“全科+网格”“全科+社工”服务模式，依托网格学院和全市首家“社工培训中心”，打造社会治理课程。深入践行红海暖“新”十条举措，培养更多“红海‘新’锋”。
2.创优营商环境，擦亮高质量发展的金字招牌。加强审批服务便民化。绘制公布自然人、法人全周期政务服务“生命树”，协调更多区级服务窗口下沉前移，降低制度性交易成本。纵深推进“一网通办”流程再造，统筹区、镇（街道）、村（社区）三级代办帮办资源，深化“1+11+N”基层三级政务服务体系建设。完善项目服务专业化。打造项目建设服务专窗，负责从项目立项到竣工所涉及到的公共服务事项和全流程帮代办服务。深化“一件事”改革，设置“一件事”专窗，在省定13个“一件事”的基础上，探索新增重大产业项目审批、专业人才服务等事项。优化工作机制协同化。全力推动审批、监管、执法、司法协调联动，着力破解“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”。大力推进“双随机、一公开”、信用分级分类等监管新方式。
3.筑牢平安海陵底座，彰显高质量发展的幸福底色。打造网e云基层“智”治平台。加快镇街指挥中心升级建设，设置“规定+特色”模块，汇聚实有人口、重点人群等60余项基础信息，夯实数据基底。采用“广泛接入、目录开放、分级共享、授权共享、监督使用”的模式，向部门、镇街开放使用，实现发散式网状共享。拓展智慧治理应用场景。加大“人防+技防”力度，拓展智能化监测设备，实现多应用场景“一屏”呈现，全面提升基层治理韧性。拓展“平时+战时”场景应用，加大在防汛、应急指挥等方面的“平时演练”。深化综合行政执法改革。构建“司法+主管部门+镇街”执法监督模式，编制行政执法协调监督工作规范和权责清单，探索构建行政执法全过程协调监督工作机制。
4.构建权责清晰工作体系，扫除高质量发展的体制障碍。个性化放权赋能。坚持镇街“点菜”、部门“端菜”，个性化赋予各镇街所需管理权限，提升发展和治理自主权。督查赋权事项行权率，提升权力事项“供给侧”与“需求端”匹配度。常态化运行评估。持续开展镇街权力清单运行情况评估，结合机构编制执行和使用效益评估试点工作，提升“人、岗、权”之间的匹配度。精细化职责清单。厘清职能机构内部职责及边界，形成职能清单，理顺纵向衔接机制和横向沟通机制。
5.发挥“人”的核心作用，加强高质量发展的人才保障。突出一线保障导向。进一步推进镇街编制资源向审批服务执法一线倾斜，开展多元化培训，强化对人员的业务知识更新、实战演练。建立科学管理机制。加大编内编外人员统筹使用力度，修订出台《编外人员管理办法》，明确岗位级别及晋升、退出机制。强化务实激励保障。建立同岗同奖薪酬机制，完善基层干部选拔使用机制，坚持人岗相适，加强镇街干部队伍建设。引导优秀人才向基层一线流动，待遇保障向一线倾斜。建立基层事业编制周转池，满足镇街用人需求。
6.加强改革集成，叠加高质量发展的澎湃动能。以经济发达镇改革加速“三整合”改革攻坚创新。通过三年培育周期，实现高质量发展、高品质生活、高效能治理的基本目标，实现九龙镇“三大平台”提档升级，打造成全区“三整合”改革的“盆景”，复制推广汇聚成全区的“风景”。以深化园区改革破解属地镇街协调难题。进一步明确园区与所在镇街的管理关系，构建机构分设、职能分离、权责清晰、相互独立、密切联合的基层管理体制，让园区更加聚焦经济发展主责主业。
（作者单位：中共泰州市海陵区委编办）