关于推动农村养老服务高质量发展的思考
——以兴化市为例
□刘云
积极应对人口老龄化事关国家发展全局，事关百姓福祉，对于全面建设社会主义现代化国家意义重大。党的二十大报告提出“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”，为推动新时代养老服务高质量发展指明了方向、提供了根本遵循。随着人口老龄化进程的不断加快、新型城镇化建设的深入推进、农村青年人的大量流出，以家庭养老和自我养老为主的农村养老模式已无法满足新时代养老服务需求，农村养老已经成为整个养老服务体系的“最短板”。以兴化市为例，60周岁以上老年人口达35.9万人，占总人口的31.83%；农村老年人口达30.17万人，占老年人口的84.04%，我市农村老年人基数较大，留守、空巢、独居老人越来越多，解决农村老人老有所养、老有所安，加快农村养老服务高质量发展已迫在眉睫。
一、基本情况
农村养老服务是养老事业和基本养老服务体系的重要组成部分，事关农村老年人及其家庭的幸福生活。近年来，兴化市委、市政府贯彻积极应对人口老龄化国家战略，着力构建以居家为基础、村（社区）为依托、机构为补充的养老服务体系，全市农村养老服务能力和供给水平成效显著。
制度体系不断健全。编制《兴化市养老服务设施专项规划》，制定《兴化市居家养老服务中心管理暂行办法》《兴化市公办养老机构公办民营指导意见》《“兴有颐养”农村养老服务体系建设改革创新试点工作方案（试行）》等文件，夯实了农村养老服务体系建设政策基础，明确了农村养老服务兜底措施，健全并完善了政府、市场、社会、家庭和个人各尽其责的养老服务责任体系，有力推动了全市农村养老服务发展。
服务供给显著增强。大力推进机构养老建设，建有农村公办敬老院30家，农村康复护理院1家，居家养老服务站点623个，3A级居家养服务中心30家。养老服务向家庭延伸，推广开设“家庭养老床位”，对2700户特殊困难老年人家庭实施适老化改造。实施公办养老机构提质增效行动，建成区域性养老服务中心5家，每千名老人拥有床位数40张，护理型床位占比72.3%。长期照护保险覆盖全域，失能失智人员免费受益。
服务水平逐步提升。居家养老服务加快发展，“四位一体”为10.6万名高龄、经济困难老人开展居家养老上门服务，政府保障对象服务覆盖率达100%。深入推进“网格+老年人”关爱行动，扶持引导的“居家乐”托养点作为居家养老新模式在全省推广。加强养老服务人才队伍建设，组织养老机构和居家养老服务机构护理员轮训，持证养老护理员达1649名。戴南、周庄、荻垛等地以“中央厨房”“爱心食堂”方式建立配餐送餐服务链，为农村老年人提供助餐服务。
服务模式持续拓展。推动养老机构投资运行主体多元化，陶庄、林湖、海南等10家农村敬老院完成公建民营改革。探索医养深度融合发展，建立医疗机构与养老服务机构对口支援、绿色通道和双向转诊联动机制，2家卫生院转型为养护院，2家医养结合型养老机构投入运营。依托“泰有福”养老服务平台，汇聚线上线下资源，为老年人提供“点单式”助餐、助医、助洁等就近便捷养老服务。积极开展“兴有颐养”农村养老服务体系建设试点，着力为农村老人提供专业化、精准化、个性化养老服务。
二、存在问题
当前，兴化农村养老服务工作虽取得了显著成效，但发展不平衡、不充分的问题依然突出，与农村老年人日益增长的多样化养老需求相比还有一定差距。
1.供需结构不够均衡。一是养老服务保障供需不匹配。自理能力不同的老年人对应不同强度的社会养老需求，受传统观念和土地情怀影响，农村大部分60岁、70岁甚至80岁有自理能力的老年人还在从事体力劳动，入住养老机构的意愿不强；没有自理能力的特困人员因敬老院专业照护能力严重缺乏导致不能就近入住。目前全市农村敬老院床位供给量达2892张，实际入住978人，入住率仅为33.82%，床位闲置率较高。二是养老服务模式供需不匹配。村（社区）养老兼具机构养老和家庭养老优势，应该成为农村养老的主导模式，然而由于村（社区）养老资源过于追求建设数量、受重视程度不够，导致效果显性差、供需错位。三是养老服务水平供需不匹配。大量农村失能半失能、空巢和高龄老人对专业医疗护理的需求持续增长，但从业人员知识、年龄结构不足以支撑老龄化社会对高质量养老服务的需求。
2.保障水平不够有力。一是机构养老服务标准不高。目前全市农村敬老院基础条件参差不齐，面临专业性低、管理不规范、运营困难等困境，无法提供较为优质的养老服务。二是居家养老上门服务质量不优。近几年，政府通过购买服务的方式为特殊困难老年人开展上门服务，但没有形成常态化模式，服务时间比较集中，服务水平整体偏低。三是专业化服务机构供给不足。全市农村失能半失能人数达5550人，需要专业照护的人员较多，但兴化市具备长期专业护理能力的机构较少，绝大多数只能以家庭照料为主。
3.政策制度不够完善。一是长效运行机制不健全。养老工作涉及部门多，资源分散，合力不够，在一定程度上造成农村养老服务体系建设的组织、运行、协调机制不顺畅，发展后劲严重不足。二是社会参与度不够。吸引社会力量参与农村养老服务的政策机制还不够健全，社会资本参与意愿不高，民办养老机构所占市场份额少，市场化运营程度低，助老志愿者服务队伍也比较单一低效。三是医养结合水平不高。部分养老机构、居家养老服务中心、上门服务机构虽与相关医院签订了“双向转诊”等方式的合作协议，但普遍未开展实质性的合作；农村公立医院发展医养结合的积极性不高、力度不大，缺乏应有的绩效激励机制。
三、对策建议
解决好农村养老问题要聚焦农村老年人迫切需求和现实困难，围绕“保基本、补短板、扩普惠、强弱项”目标，构建服务网络，建强服务队伍，提升服务水平，健全服务机制，形成功能全、覆盖广、服务优的农村养老新格局。
1.构建“三级网络”，筑牢服务基础。强化规划引领，统筹项目谋划，加强养老服务设施建设，构建市、乡（镇）、村（社区）相衔接的农村养老三级服务网络。一是补齐市级养老服务短板。以需求为导向，加快推进符合标准的市级失能（失智）人员集中供养服务机构建设，鼓励社会力量重点建设和运营面向中低收入群体的养老机构、适度建设面向中高收入家庭的养老机构，形成基础有保障、中端有市场、高端有选择的养老机构布局体系。二是推进乡镇敬老院提质升级。优化农村养老机构布局，推动兴东、中堡等住养人数少、基础设施条件差的农村敬老院拆除或合并。深入实施敬老院标准化改造扩建工程，有序推进乡镇敬老院转型升级为区域性养老服务中心。夯实敬老院养老托底功能，强化专业护理能力建设，拓展社会寄养、日间照料、助餐助急、居家服务等多种功能，实现农村特困老年人集中供养“应养尽养”、社会老年人“需托尽托”。三是提升村（社区）居家养老服务中心运营质态。健全长效发展机制，规范发展模式，完善基础设施建设，为农村老年人提供文化娱乐、日间照料、助餐、助浴、助洁等“一站式”养老服务。抢抓土地增减挂钩机遇，统筹用好政策资金，优化国土空间布局，推动村（社区）相对集中居住点建设，打造集中居住养老模式，实现养老离家不离村、离亲不离情。
2.建强“三支队伍”，增添服务活力。整合有效资源，发掘社会潜在人力资源，完善培育招引机制，培养和建设一支数量大、专业性强、多层次的养老服务队伍。一是打造一批本土互助队伍。依托村（社区）居家养老服务中心，开发为老服务公益性岗位，吸纳返乡农民工、留守妇女、本地富余劳动力等从事睦邻、村（社区）互助服务，建立由低龄老人组成的本土“互助养老服务队”，实现“低龄助高龄、健康助失能”暖心养老。二是锻造一批志愿服务队伍。支持各类社会组织和机构开展养老志愿服务，不断扩大养老互助覆盖面。三是培育一批专业服务队伍。强化养老服务人员职业技能培训和在岗轮训，加大政校企合作力度，推动实施“定点招生、定向培养、保障就业”定制式人才培养模式，支持高等学校、中等职业学校和培训机构在市内养老服务机构设立实习基地。
3.聚焦“三个重点”，提升服务水平。建立农村老年人数据库，健全基本养老服务目录清单，注重分类施策，强化精细化管理服务，竭力满足基本养老服务需求。一是精准开展分类服务。做好政府兜底保障的特困供养老年人服务，提升集中供养机构服务水平，强化分散供养关爱和健康管理服务。二是增强公共服务能力。优化村（社区）老年人活动场所服务供给，提高农村老年人医疗服务品质，深入实施特殊困难老年人家庭适老化改造，逐步实现农村养老服务信息化、数字化和平台化。三是推进医养深度融合。实施“敬老院+卫生院”协同发展模式，新建敬老院原则上与乡镇卫生院临近，以空间融合助推医养融合，实现资源有效衔接。建立医养结合队伍，探索将乡镇卫生院派驻养老机构的医护人员纳入养老护理人员补贴范围。支持市级医院、乡镇卫生院等医疗机构代管养老机构运营，鼓励公办医院创办养老院、民办医疗机构转型为养老护理院、乡镇卫生院闲置床位转型为养老护理床位，逐步架起“病有所医、老有所养、医养结合”模式。
4.突出“三个强化”，夯实服务机制。完善农村养老服务制度体系，强化顶层设计，注重要素保障，加大宣传引导，持续优化农村养老服务发展环境。一是强化兜底保障能力。突出政府在农村养老问题中的“兜底线”职责，健全部门协调机制，统筹民政、卫生、医保、残联等多方资源，提升养老经办服务能力。二是强化要素资源保障。制定养老服务机构投资指南和服务政策措施清单，推动民办养老机构同享财政扶持力度，支持社会资本布局养老行业。完善用地用房政策，探索出台支持农村养老机构发展的用地政策。完善人才保障制度，落实农村养老服务人员薪酬、评价、奖励等激励制度。三是强化社会氛围营造。充分发挥各类媒介作用，形成社会广泛关注、参与、支持养老服务的良好氛围，推动全市农村养老服务持续健康发展。
（作者系兴化市陈堡镇副镇长）