区域一体化实践有哪些新经验、新模式和新问题？

□江苏经济报记者 洪姝翌 实习生 叶蔚萱

区域协调发展是中国式现代化的内在要求，是高质量发展的战略支撑。当区域一体化走向纵深，如何将空间联通沉淀为制度协同，如何让要素集聚转化为能力共建，如何使发展效率与民生共享同频共振，已成为更深层次的命题。

在8月7日举行的“中国式现代化的区域探索：研究新情况、解决新问题”研讨会期间，举行了“区域协调发展与空间治理现代化”“城乡融合发展与基层治理现代化”两场分论坛。论坛上，不少与会专家学者将目光投向了江苏及全国各地区域一体化发展——包括经济带、城市群、都市圈协调发展与城乡融合治理实践前沿，积极探讨其中的新经验、新模式、新问题，初步勾勒出了中国式现代化区域探索的多元丰富图景。

从空间连接到有效共治

区域一体化日渐深入，仅靠空间相邻、交通联通继续释放发展红利的难度上升。如何在区域间建构稳定的合作关系，达到有效共治成为重中之重。

“竞争是最基本的市场运行机制。超大城市群‘协作式竞争’的深入推进，正在重塑中国区域发展的空间格局与治理逻辑。”江苏大学法学院副院长江雪松教授指出，超大城市群是全国统一大市场建设的优质牵引，其高质量发展和高效能治理离不开立法高质量保障。而区域协同立法作为其中最具创新活力的地方立法实践，仍面临着协同立法主体地位不明确，规范供给不充分，协同与立法的机制耦合不足，立法事项愈发内卷等挑战。“区域协同立法回应超大城市群‘协作式竞争’的制度优化之路将是一个长期系统工程，可从实体、程序、组织、监督四个维度系统推进，包括明确协同立法的价值目标与调整范围、构建‘协同—立法’二元工作机制、建立常设性立法协调机构、健全协同立法实施保障机制等。”

区域协同需要合作制度的保障，那么合作制度究竟如何形成？复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师唐亚林与博士生张琳萱从“不同治理主体如何在持续协商互动中生成制度并形成跨域共治”这一核心问题出发，试图在长三角生态绿色一体化发展示范区的协商治理实践中找到答案。他们构建了“协商—制度—共治”分析框架，发现跨域共治的形成并非源于行政权威的单向推动，而是在多元主体持续互动过程中实现的动态演化：在行动基础上，通过利益表达、协商整合与共识建构实现跨域合作关系生成；在制度机制上，通过规划共编、规则共创和机制创新推动分散治理安排向制度化协同转变；在治理形态上，通过组织整合、责任共担和价值认同培育，推动区域合作由项目合作迈向治理共同体。“跨域治理的关键不在于消除行政边界，而在于以协商机制重塑合作关系、以制度创新稳定合作预期、以共同体建构实现区域共治。”张琳萱表示。

从要素集聚到协同赋能

制度框架搭就之后，要素如何跨区域流动、能力如何协同共建，便成为区域协调发展的关键命题。

南北共建园区是江苏以跨区域要素重组促进协调发展的重要制度安排，苏宿工业园区便是其中代表。用“全生命周期视角”审视园区发展脉络，江苏省社会科学院副研究员金高峰表示，该工业园大致可分为制度孵化与起步、扩张与集聚、提质与协同、再开发与迭代几个阶段。“共建园区能否跨越周期，关键不在于给更多优惠政策或扩大面积，而在于机制能否跟上发展任务的变化。”他指出，一方面，要从早期依赖行政推动的单向资源输入，转向建立稳定、可持续的双向协同机制；另一方面，园区不能再仅仅是工厂的集合，而要向综合产业社区转变。此外，还需要重新认识“人”的核心作用，构建支撑园区转型的人才体系。

“长三角一体化进入纵深阶段后，跨域规则衔接、创新资源扩散和人才持续供给，正在成为影响区域协同质量的关键问题。”安徽省社会科学院助理研究员陈於婷以“接口治理”为分析线索，指出制度接口需通过成本分担与收益分享形成可持续的参与动力；创新接口的核心在于在科技资源与产业现场之间建立组织化的知识流动通道；人才接口则要求将高校科研、职业教育、继续教育和基础教育的培养链条纳入同一制度框架。“长三角一体化的决策重点应从扩大合作形式转向提高接口质量，使空间接近真正转化为规则互通、知识扩散和人才接续。”

如果说“接口治理”聚焦规则衔接，科创资源的跨域转化则关乎产业动能。中共镇江市委党校讲师殷亚伟以镇江承接沪宁创新外溢为例，剖析了“低成本优势+高端科创资源”融合发展的镇江路径——通过搭建专属承接载体、深耕产业协同模式、深化产学研对接、强化跨区域机制协同四大实践路径，形成“研发在沪宁、转化在镇”“龙头在沪宁、配套在镇”的特色发展格局，有效破解区域要素错配难题，激活本土产业创新动能。针对现有融合短板，他也提出机制提质、双向赋能、资金保障、服务升级四大优化方向。

从服务均等到民生可得

区域协调发展的最终落脚点在人们的获得感与幸福感。

在中国式现代化推进区域协调发展的背景下，人口老龄化正呈现显著的区域分化特征，发展多层次养老金融成为补齐区域民生保障短板、促进共同富裕的重要抓手。江苏省社会科学院财贸研究所助理研究员范玮表示，当前我国已围绕个人养老金、养老理财、养老储蓄、养老服务信托等开展多元探索，东部发达地区创新引领、中西部地区补齐短板、农村地区普惠发展的差异化格局初步形成，但多层次养老金融发展仍呈现显著的区域不均衡特征。她建议，坚持分类指导、区域协同思路，完善多层次养老金融顶层设计与地方配套政策，推动养老金融资源适度向欠发达县域与乡村下沉，依托普惠金融拓展农村养老金融服务，缩小区域养老财富差距，以养老金融均衡发展助力中国式现代化区域协调探索。

养老金融关乎“老有所养”，公共服务均等化则关乎“全民共享”。“县域是推进中国式现代化、实现城乡基本公共服务均等化、扎实推进共同富裕的关键场域。”河南省社会科学院马克思主义研究所副研究员牛晓楠聚焦县域这一城乡融合发展的基本单元，发现经过多年政策持续发力，虽然我国县域城乡公共服务硬件设施差距已显著缩小，但随着均等化重心从硬件普惠转向质量均衡，区别于传统城乡壁垒的新型“梗阻”正持续凸显。比如人口流动重构下供需空间错配、县域资源配置“县城极化”、数字化转型催生“二次数字鸿沟”、财权事权失衡约束长效供给、要素双向流动制度壁垒犹存、评价体系重建设轻实效等。“县域公共服务均等化需完成三大转型，由静态建设转为动态适配、单向投送转为城乡要素双向流动、硬件考核转为质量与群众获得感导向。”她建议，联动县域城镇化、产业振兴、人才返乡等政策协同发力，打造人口、产业、公共服务协同支撑的县域发展体系，夯实共同富裕发展根基。