乡镇政府应实质履行对村民自治的监督职责

在不履行法定职责类行政案件中，当事人向所属村委会先行提出履职申请，在村委会作出或未作出回复后即向所属乡镇政府申请监督，要求乡镇政府履行法定职责，纠正村委会的违法行为。实践中，某些乡镇政府只将村委会出具的处理结果或其对村委会的履职要求告知当事人。当事人对乡镇政府上述履职结果不服，故诉至法院，请求法院确认乡镇政府未履行法定职责。对于此类案件，法院应如何认定乡镇政府是否完全履行监督职责？实务中存在不同观点：

第一种观点认为，乡镇政府收到当事人申请后，作出书面通知、转达诉求或出具处理情况，即完成履职义务。该观点认为，村委会系村民自治组织，乡镇政府与其并非上下级关系，需恪守村民自治边界，不得过度干预村集体内部事务，《中华人民共和国村民委员会组织法》也并未细化监督职责的履职方式与程度。从实践来看，土地承包资格认定、村集体福利分配等属于村民自治范畴，应由村集体民主决策，乡镇政府若深入实体审查则涉嫌越权；且基层行政资源有限，要求全面实质审查超出其履职能力。

第二种观点认为，乡镇人民政府的监督管理职责是法定职责，而非形式义务，“被动转达意见”或“形式化通知”仅为履职的初步环节，不能等同于完整履职。此观点主张，乡镇政府实质履职需包含两层核心内容：一是合法性与程序性审查义务，乡镇政府需核查村民自治组织的决议、村规民约是否与宪法、法律、法规及国家政策相抵触，是否侵犯村民合法权益，同时审查村民会议、村民代表会议的召开程序、参会资格、表决方式等是否合规；二是整改落实保障义务，乡镇政府作出责令改正通知后，应通过约谈、协调、跟踪督办等方式，确保违法违规事项得到实质纠正，而非仅停留在“发文通知”层面。

笔者认同第二种观点。职权之所在即义务之所在、责任之所在，乡镇政府的监督义务不仅是作出文书，更要实现纠正违法、保障权益的实质效果。《中华人民共和国村民委员会组织法》设定乡镇政府监督职责，核心目的是防范村民自治权滥用，保障村民合法权益。而村民自治是法律框架内的自治，并非绝对不受约束。在此背景下，乡镇政府的监督职责则是平衡自治权与村民个体权益的关键。若将乡镇政府的监督职责简化为形式化流程，其本质上是履职的缺位，是监督职责的虚化，可能导致乡镇政府敷衍村民诉求，加剧行政机关与人民群众之间的矛盾，法律设定该职责的意义也将完全落空。

综上所述，笔者认为，对于乡镇政府的监督职责的审查应以实质履职为标准，形式化履职不符合法律本质要求，无法保障村民权益，不应认定为合法履职。唯有坚持实质性履职标准，才能平衡村民自治权与行政监督权，推动农村基层民主与法治协同发展。王晓璇 孔冬冬