行政复议调解制度的困局与路径探索

摘要：《中华人民共和国行政复议法》（后文简称《行政复议法》）在2023年进行了修订，推动了行政复议调解制度的不断演进与完善，从禁止调解到确立以调解为原则。目前，各地行政复议实践在创新调解机制、实现调解过程全覆盖、应调尽调等方面进行了创新与实践。但不可忽视的是，行政复议调解亦面临重重困局。在理念层面，制度机制以及调解书审查与可诉性方面存在问题，导致行政复议调解在实践方面面临困局。鉴于此，深入探究行政复议调解的优化路径迫在眉睫。从更新理念、完善制度机制到厘清调解书相关问题，全方位助力行政复议调解释放潜能，切实担当起化解行政争议、维护法治秩序的重任，为全国法治建设筑牢根基。

关键词：行政复议调解；行政争议化解；首都实践

一、行政复议调解的制度演进与地方实践

（一）行政复议调解制度演进

行政复议调解经历了禁止调解、有限开放以及确立调解为原则阶段。最初在实践中遵循“行政机关无权处分公权力”的传统行政法理念。认为行政复议应以合法性审查为主，调解可能损害行政权。随着行政复议纠纷解决的实践压力以及自由裁量处分理论的发展，行政复议引入调解制度，但适用范围有限，主要针对自由裁量权和赔偿补偿类案件。进入新时代，党和国家明确强调领导干部要运用法治思维和法治方式来解决矛盾与冲突，2023年新修订的《行政复议法》旨在加强行政复议在化解行政争议中的主渠道作用，打破了行政复议禁止调解的禁区。

（二）地方行政复议调解实践

为了顺应行政复议调解制度演变以及行政复议调解实质性化解纠纷的主旋律，各地积极探索行政争议多元调处机制。在一些涉及多个部门职责交叉的复杂行政复议案件中，复议机构主动联合相关部门，市场监管、规划自然资源和公安等部门应充分发挥各自的专业优势与职能作用，形成有效的调解合力。各级政府公开行政复议机构联系方式和地址，以科技赋能行政复议，方便群众咨询和申请行政复议。

二、行政复议调解存在的挑战

（一）调解理念认识不足

部分行政复议工作人员对调解工作心存顾虑。行政复议工作人员及当事人双方均存在主观上排斥调解的情况。

（二）调解制度机制缺失

首先，调解的程序规定存在缺陷。《行政复议法》对于行政复议调解程序的规定过于简单，对调解启动，当事人协商、调解期限和次数、调解终结以及调解监督等程序没有明确系统的规定。虽然地方层面出台了一些程序规定，但是不够科学规范。其次，调解主体机制存在缺陷。当前行政复议调解以行政复议机关内设调解室为主，属于复议机关主导模式，尚未普遍设立跨部门的“行政争议调解中心”的统一模式。

（三）调解书审查与可诉性规定不明确

第一，审查主体不明。法律将重新审理的调解协议赋予了行政机关强制执行的权力，但是在学术界对于获得强制执行的方式存在不同的观点。新法与《行政复议实施条例》也没有明确规定，导致实践中存在不同的处理方式。第二，审查内容不全面。行政复议审查内容存在疏漏或者不够严格的情况，影响调解书的质量和公正性。第三，审查结论不明确。在行政复议调解过程中，没有明确规定不同情形的审查结论。此外，法律条文并没有明确规定调解书的可诉性问题。

三、行政复议调解的路径优化

首先，在行政复议调解工作中，深化调解理念认知至关重要。可以组织专题培训与学术研讨，让工作人员理解行政复议调解的理论基础与价值追求，摒弃“和稀泥”的错误观念，实现调解工作从“不敢调”“不愿调”向“善于调”“规范调”的质效跃升。其次，完善调解的制度机制。各个地方可通过地方性法规的形式，对调解程序进行全面、完整的行政复议调解程序的制定。再次，要制定一套关于行政复议调解工作制度，由行政复议机构对行政争议进行初步审查，明确案件的基本情况，确定是否在调解的范围内，并确定调解的适用程序，同时明确调解期限和次数。最后，行政复议调解书的审查方面要明确审查的主体，在审查过程中做到全面审查，并明确审查的结论。同时，通过司法解释或立法进一步明确行政复议调解书的可诉性，消除理论和实践中的争议，为当事人提供明确的法律救济途径。并且在关于行政复议调解问题上相关法院应该统一司法实践。各级法院应统一司法裁判尺度，对于当事人不服行政复议调解书提起的诉讼，对诉讼请求依法进行审理，并充分保护当事人的合法权利。在此基础上，要强化对基层法院的业务指导与监管，以保证审判工作的连贯性与连贯性。

结 语

行政复议调解是预防与化解行政争议、创新社会治理和“复议为民”理念践行的集中体现。在推进行政复议调解工作的发展进程中，必须使新时代行政复议调解理论紧密契合中国特色社会主义法治理论，在调解程序和调解方式等方面予以规范化和创新性拓展，方能在中国式现代化建设的征程中，助力行政复议制度的持续优化，为全球行政争议解决贡献“复议智慧”。

参考文献：

[1]黄辉.行政复议调解的制度演进与适用逻辑——兼论《行政复议法》相关条款的修订[J].法学杂志,2024, 45 (05): 100-113.

[2]章志远.论中国特色调解型行政复议模式[J].求是学刊,2024, 51 (04): 107-115.

[3]邓佑文.行政复议调解的现实困境、功能定位与制度优化[J].中国行政管理,2023, (01): 29-35.