单用途预付卡消费的监管问题与对策研究

□宝应县委政法委 方 洋

单用途预付卡从20世纪90年代的代币票券发展到如今的虚拟预付卡，在此过程中关于其定义与范围学界和实务界并未达成共识。但随着此类消费的蓬勃发展，一些部门规章和地方性法规应运而生，其中上海、北京、江苏等省市走在了单用途预付卡消费规则制度制定的前沿，笔者基于江苏省实施单用途预付卡消费的理论和实践现状，发现其存在监管体系不完善、数字化监管力度不够以及资金监管具体规定模糊等问题，立足问题视角，笔者提出相应对策，以期促进预付卡管理与服务的发展。

一、单用途预付卡消费的监管问题

（一）单用途预付卡监管体系不完善

首先，监管主体不明确。江苏省单用途预付卡规定的监管主体方面基本沿用该省对于相关实施主体的规定，这就导致多头监管、监管交叉的局面。例如，一个教育机构涉及违法广告宣传单用途预付卡，它的监管机构就可能包括当地政府、教育部门以及市场监管部门，尤其是教育部门和市场监管部门在监管的过程中容易出现职能交叉的情况。如果两个部门不能协商一致，会导致出现监管责任推诿现象。其次，事前监管方法落实难。虽然江苏省规定了一定的事前监管方法，但在现实执行过程中却很难得到有效落实。例如，拿该省的Y市来说，根据笔者实地调研，进行备案的主要为大型商超的购物卡、职业技能培训以及市场监管部分领域等，还有一些经营者由于经营体量较低，既无备案意识也无备案自觉。尤其在零售和居民服务行业，对于预付卡总金额的事先抵押与担保，推行力度艰难，超过九成经营者不愿意进行抵押或担保行为。监管部门也极少用这种方式进行预付卡管理，导致此项规定停留在纸面上。最后，缺乏有效的行业自治。针对预付卡领域多发、频发的问题，该省采取了一些强化措施，也进行了本土规定，但关于相关协会自治监管方面却没有得到根本解决，监管主体没有因其多元化转变而向社会化方向转型。究其原因是没有重视发展和推动各种行业协会、自治组织的监管和企业的自我监督。因此，行业协会制度的完善至关重要，只有制度得以保障，才能促进预付卡经营者与行业的自律。

（二）单用途预付卡信息平台的数字化监管力度不够

江苏省针对单用途预付卡构建了数字化信息平台，一些市针对本市具体情况上线了单用途预付卡管理服务平台。例如，N市在其政务App上上线了单用途预付卡管理服务平台，Y市和T市等设区市也通过单独小程序的方式上线了单用途预付卡管理服务平台。虽然平台在建立伊始目标是通过官方窗口向经营者提供备案、交易以及资金存管等服务，促进所在地区能够进一步加大单用途预付卡消费的数字化监管力度，但信息平台的有效监管却存在问题。智慧化平台的入驻量较低，经营者对平台接纳程度低。对于单用途预付卡信息平台，虽然平台建设的目的是帮助经营者数字化规范经营，但经营者不太自愿入驻官方平台。以Y市单用途预付卡管理服务平台为例，截至2025年8月份，餐饮美食板块的入驻量仅有25家。对于一个设区市的餐饮业体量，这是完全不够的，也不足以发挥智慧化平台的使命。此外，信息平台助力监管力度较低。Y市该服务平台的警示名单中只有一家公司，该公司被列入名单的时间是2023年10月。整个Y市服务平台自2023年上线以来仅一家进入警示名单的企业，显然非常不合理。而此现象在其他市的单用途预付卡服务平台也较为常见，这说明平台的监管力度显然是不够的。

（三）资金监管具体规定模糊

在资金监管方面，为了防止预收资金出现问题，制定了预付资金存管制度。江苏省于2022年发布了《江苏省单用途商业预付卡管理细则》（以下简称《管理细则》），其中第二十条规定了商业预付资金的存管方式，即预收资金要按照具体收取资金的规定比例进入专用存管账户，此举是为了进一步加强单用途预付卡资金管理。但第二十条是针对商业预付卡，因此资金数额以100万元作为起始点。但此类规定往往只能强制监管100万元以上的销售预付卡经营者，而在现实中很多都是小体量的经营者，其单用途预付卡涉及资金总额能够达到100万元的为数不多，目前对于他们进行预付资金存管比例以及方式没有统一的具体规定。例如，某地仅交通运输部门的驾驶员培训进行了银行的资金托管，其他部门对于预付资金存管的力度明显薄弱。通过调查发现，这主要在于没有形成完备的预付金保障制度。此外，在预付资金存管制度的实际运行过程中，关于预付资金收取后存管的机构、存管资金的不同归属问题以及违约归属情况，都需要进一步的明确和完善。

二、单用途预付卡消费监管的完善路径

（一）构建单用途预付卡消费的监管体系

1. 明确监管的主体范围

依据已经实行的单用途预付卡管理规定，通过明确单用途预付卡主要工作部门，促进监管主体体系的完善，从而进一步确定单用途预付卡的监管范围。根据不同板块进行分类，明确监管主体及其监管的范围。各部门进行职责分工以后，对于一些部门的职责交叉监管领域，要在协商的基础上，以一个部门为主，其他部门为辅，加强不同监管主体之间的联合。此外，在明确具体的监管主体和范围的前提下，针对地方实际，要进一步完善授权性事项以及兜底性条款内容。对于具体的监管措施要在解决实际问题的基础上加以细化，从而保障单用途预付卡消费的监管体系构建。

2. 加大事前监管的执行力

事前监管对于防范金融风险以及化解相关矛盾来说至关重要。提高事前监管的落实效力主要在两个方面：一是降低预付卡备案准入门槛。由于涉及单用途预付卡的经营者体量、资金实力以及信用度高低不一，但是为了将预付卡备案成为每一个经营者在发放预付卡时的必做事项，那么就得降低备案的准入门槛。尤其是对于一些合伙企业或者个体工商户而言，过于繁杂的备案手续和流程会阻挡经营者进行备案的积极性。二是严格制定预付卡经营者的淘汰规则。当各经营者备案成功以后，为了进一步督促各类经营者依法依规进行预付卡售卖，可以严格规定一些情形，一旦经营者存在相关情况，就可以停止其发卡或者冻结预付资金账户。

3. 增强社会行业自治

自治是个人或集体依据其所特有的内在节奏管理自身事务，并且单独对其事务或者命运负责的一种状态。自治也是重塑信任型法治政府的重要抓手，增强社会行业自治关键在于要将经营者、消费者以及预付卡相关行业内的各方力量都纳入单用途预付卡消费的监管体系之中。笔者认为可以通过进一步完善第三方协会机制来促进行业自治，从而加大预付卡相关行业自治。而引入协会机制，一方面能够极大缓解官方监管的压力与减少监管资源不集中问题；另一方面，普通消费者对于第三方协会的信任度高，能够通过行业协会有效化解纠纷，减少矛盾。

（二）提升信息平台的数字化监管力度

针对目前的单用途预付卡线上管理服务平台，提升其监管力度的措施重点是要全面提升信息平台的商家入驻量。在降低准入门槛的基础上，集中梳理本地区销售预付卡的商家，促进不同行业、不同体量以及不同种类的经营者入驻。同时积极开展宣传活动，围绕单用途预付式消费的相关法律知识进行有效宣传，提升消费者对于管理服务平台的认识以及增强其相关维权意识，从而加强信息平台的监管力度。

（三）分层进行单用途预付卡资金监管

关于预付资金存管制度存在的问题，要分层分类完善预付资金存管制度。首先，明确预付资金存管的机构以及归属问题。笔者认为，相关部门可以委托银行或第三方金融机构定期评估风险，如果产生金融风险，银行可以在相关部门授权下优先冻结相关资金。此外，还需要明确发生风险时资金清偿的具体内容。其次，构建完备的预付金保障制度。进行预付卡资金存管之前，要及时准确向经营者传递存管的方式、目的以及保障其自身权利的手段，在向银行开设预付资金账户汇入规定的预付资金过程中，要给予经营者纸质保管材料以及确保其对于存管事项、流程、方式等的知情权。同时告知经营者，如果有意见，可以行使自己的意见表达权。只有构建完备的预付金保障体系，经营者才会提升对预付存管制度的信任度，积极配合开设账户并将一定预付资金放入银行机构。最后，分层进行预付卡资金监管。对于那些预收资金比较大的经营者沿用《管理细则》的规定；对于资金体量小的经营者，不必一律通过开设账户的资金监管方式进行管理，而是通过备案以后加强监管，以及线上信息平台监管的方式进行管理。