“项目制”治理模式在城市更新中的适应性与局限性研究

引 言

当前，在“控制增量、盘活存量”理念指引下，以“存量提质”为内核的城市更新成为推进城市高质量发展的关键路径。项目制作为以任务为导向、按节点推进、以绩效驱动的治理模式，因其具备操作性强、资源动员迅速的特性，在城市更新实践里被普遍采用。然而，城市更新并非单一的工程技术事项，而是扎根于历史文化、居民利益、空间再塑造与社区价值认同多方面场域的治理行为。

一、项目制嵌入城市更新的制度逻辑与现实动因

项目制对城市更新的嵌入动作，首先体现为治理结构的重新编排，城市更新往往牵扯到多源产权的协同处理、历史文脉的保存和局部空间的重新构建，其复杂程度超出一般基础设施建设，直面“问题具象且系统乏善”的治理局面。项目制通过设定精准目标、框定周期以及配置专用款项，把城市更新转化为一系列可操作的治理事宜。诸如“更新单元”“改造任务包”之类的治理工具，恰是这种机制的具体体现。

项目制本身是一种导向实践目标的管理组织方式和实践机制，其制度逻辑绝非中立的技术举措，而是涉及权责转移和资源再分配等，在更新项目立项、审批和实施过程的路径中，往往围绕财政资金与考核指标开展，构建出聚焦可量化成果的任务链路。此治理形态加剧了借助工程化手段应对社会问题的路径依赖局面，令更新环节偏向“事务驱动”而非“关系驱动”，项目制因而在治理功效和治理黏性方面催生了结构性的紧张关系。

二、项目制治理模式在城市更新中的适应性表现

（一）时序控制与任务落实能力增强

城市更新本质上有着不确定性，项目制以明确具体节点并划分责任归属的形式，把更新任务由“愿景驱动”变为“结果驱动”，达成对建设进度与资源投入的可掌控性，尤其是在征收洽谈、施工改建等关键时期，任务化结构明显减少了中间环节出现的拖延与博弈，加快了行政响应速度。

（二）跨层级资源整合与组织动员能力突出

城市更新往往横跨多个职能部门以及不同治理层级，项目制借助设立专班、梳理清单和实施机制化协同，让原本断裂的条块利益归拢于项目目标，各种更新单元以及片区项目成为制度化容器，令财政投入、土地审批、规划调整等环节得以在一致时间线推进，加大推动资源整合配置的动力。

（三）治理对象的“问题可视化”与工程转化能力强

项目制可把复杂的社会问题转化为可操作项目，具备工程化与物化的能力，在城市更新具体实践中，老旧小区的安全隐患、空间功能不足等被转化为“可解决的事项集合”，按照评估指标与技术手段推进治理，该逻辑把问题识别的流程做了精简，助力行政体系迅速构建工作路径，也在一定程度上优化了公共事务操作及评估的可操作性。

三、项目制在城市更新中的局限性及其成因分析

（一）治理割裂与空间断裂并存

项目制凸显以项目为单位的推进理念，将城市更新分割成若干独立任务包，各自分开运转，引发治理体系出现碎片化情形，城市空间为连贯整体架构，被项目制剖析后呈现碎片化：一街之隔的两处区域，治理周期与标准体系也许完全不一致，更新步调跟实施轨道明显脱轨，更新未实施统筹规划与时空协同，造成整体空间价值释放受阻，促成“粘贴式改造”格局，城市形态演替展现断裂趋势。

（二）过程压缩与关系失语并存

项目制以时间节点管控为基本逻辑，引起治理过程压缩，可能导致关系网络的破坏。在标准化更新改造模式下，长期积累的邻里关系网络、在地生活逻辑与空间情感联结等非正式社会结构常因项目执行的机械性而被强制剥离。此外，公众参与多流于形式（如征询、公示），缺乏实质协商，致使居民难以形成更新认同。原本可被激活的关系网络，反因治理逻辑的强势介入而进一步弱化，导致社会凝聚力持续衰减。

（三）绩效驱动与目标异化交错

绩效导向作为项目制运行内蕴的张力源头，在“指标—资金—验收”链条里，城市更新被简化成可量化的物理成效，诸如公共空间面积拓展、外立面改造之类的“硬效果”，成为主要衡量指标，生活品质增进、社区功能的复合性打造、居民文化传承等“软成果”难以有效进入绩效体系范畴。对事本主义流于表面的遵守，反而使得真实的项目质量被表面化的数据材料掩盖或遮蔽。治理目标逐步朝工程化、浅表化方向衍变，城市更新移向“形象展示”而非“结构升级”。

（四）资源倾斜与利益失衡共生

在更新资源紧缺而竞争又极为激烈的背景里，项目制借助任务分配与专门配置，加快资源向优势区域、优质开发主体集中集聚，更新项目的承接及执行往往被少数经营主体垄断，地方跟企业形成稳固的利益渠道，构建起制度层面的“权力—利益”联合体。例如，将项目制运用到城市生活垃圾治理中，有利于引导多方参与到治理中，形成联动治理，并使治理转化成地方实践。但是由于项目制自身的弊端，在治理中也容易出现诸如资源分配“马太效应”、治理碎片化等问题。

结 语

城市更新的复杂性不单单源自空间形态的重塑，更关乎多元主体持续的交互以及资产的权属重组。项目制作为技术理性维度的治理途径，虽拥有分阶段推进与资源调配优势，但是在碰到历史街区、老旧小区这类充满社会张力的空间时，呈现出社会协商不足、过程参与缺位等结构性弊病，其遵循以节点约束和结果引导为核心的逻辑，难以接纳更新过程中不可预先设定的社会相关变量，且无法生成契合生活实际的持续性应对机制，这种“治理即施工”的认知，常把更新归结为单次介入。事实上，城市更新不仅需要静态处置，更需要跟进动态治理。因此，“项目制”治理模式应在整体规划的前提下，进一步强化多元协商空间和引入持续治理机制。