引 言
国家公园是生态文明建设的重要组成部分，正逐步成为我国生态保护与社会经济发展相结合的关键场所。国家公园设立的初衷是通过保护具有国家代表性的生态系统、文化遗产和自然景观，彰显生态保护的公益性，同时也在推动社会公众生态意识提升和促进区域经济发展中扮演着重要角色。然而，生态保护与社区发展的目标之间往往存在内在张力。生态保护以维护自然生态系统的完整性和稳定性为优先，但严格的资源利用限制可能对周边社区居民的传统生计造成负面影响，甚至引发利益矛盾。与此同时，社区发展在满足经济繁荣和社会公平需求的过程中，过度开发资源也可能威胁到国家公园的生态系统，进而影响其可持续性。因此，如何在保护优先的原则下实现生态保护与社区发展的协调统一，成为国家公园管理的核心问题。
一、识别和辨析国家公园内部的多元利益
（一）阐释国家公园生态保护利益和社区发展利益的内涵
我国国家公园建设的“三大理念”——“生态保护第一、国家代表性及全民公益性”，揭示了国家公园内部利益的多维度与重叠交叉性的特征。从宏观角度看，国家公园的利益可分为生态保护利益与社区发展利益。生态保护为社区提供环境基础，但严格资源限制可能影响社区传统生计；而社区发展促进社会公平与经济繁荣，但过度资源利用可能威胁生态稳定。这种利益的交织与矛盾，需要通过法律机制进行利益平衡和动态调节，以实现生态保护与社区发展的和谐，确保可持续发展。
在国家公园管理实践中，社区发展利益涵盖资源利用、经济发展、文化传承、生态保护等方面。第一，李爽文章中强调保障居民收入来源的重要性，并建议通过替代经济活动或补偿机制，确保社区居民的生计得到保障。这包括发展生态旅游、特许经营等替代经济活动，以确保居民的基本生活需求得到满足。第二，社区发展利益还包含对土地、森林等资源的基本使用权，国家公园管理应在生态保护与资源利用之间找到平衡，以适当方式补偿居民的资源使用受限。第三，国家公园内许多社区居民具有独特的文化传统和生活方式，这些文化传统和生态知识是社区的重要财富。第四，根据鲁教授的文章，其强调了赋予社区管理参与权并建立利益分享机制的重要性，这不仅可以保障社区发展利益，还能提高居民对保护措施的接受度。 因此，社区发展利益包括经济收益、生计需求、文化认同、资源使用权和管理参与权，涵盖集体利益与个人利益。
生态保护利益的概念，学者们从多个视角进行了深入探索。首先，从生态系统的角度，生态保护利益被视为生态系统为人类提供的基础服务，如气候调节、水源净化和生物多样性保护等，这些服务为人类社会的生存和发展提供了自然基础。其次，在生态法领域，生态保护利益被置于优先地位。李锋在研究国家公园利益冲突时指出，生态保护利益在国家公园的利益排序中仅次于国家利益，并因其对生态系统功能和稳定性的关键作用，具有法理上的优先地位。这一优先地位要求通过法律保障生态保护，确保生态系统的持续性和稳定性。再次，生态保护利益被视为公共利益的重要组成部分。李爽指出，生态保护不仅是当代生存的基础，也是对子孙后代的责任。代际公平强调生态保护利益是跨代共享的资源保障，呼吁当代人承担起生态保护责任，限制资源开发，防止生态破坏。最后，经济补偿机制为实现生态保护利益提供了重要手段，通过补偿措施平衡受影响社区的经济损失，确保社区的参与和支持，促进生态保护与地方经济的协调发展。因此，生态保护利益可视为兼具国家利益和公共利益的复合性利益。它不仅是广义的公共利益和生态利益，还为全体社会成员提供清洁的空气、水源和宜居环境，保障公众的生活质量与健康。
（二）国家公园内部利益序位
传统利益分类将社会中存在的利益大致分为五类：国家利益、公共利益、集体利益、个人利益与生态利益。由上文可知社区发展利益与生态保护利益应分别包含集体利益、个人利益与公共利益、生态利益。通过对国家公园内部利益的合理的排序，可以确保生态保护的核心地位，优先保障生态系统的稳定与完整性。这种排序有助于协调多层次利益主体间的需求，缓解国家公园内部的多维度利益之间的冲突。
同时，我们可结合马斯洛需求层次理论对国家公园的利益进行排序，如表1所示，在这一框架下，国家利益代表了最基础的“生理需求”，强调生态安全与资源储备的重要性。生态利益则相当于“安全需求”，关注生态系统的完整性和健康稳定，确保环境安全。公共利益与马斯洛的“社交需求”相呼应，致力于提升公众生活质量，通过环境教育、游憩体验等服务满足社会公共福利。集体利益则类似于“尊重需求”，关注社区和特定群体的资源利用与文化传承，确保社区发展不损害生态系统。私人利益在国家公园利益结构中对应于“自我实现需求”，虽然处于最底层，但适当满足有助于增强个人对生态保护的支持。这种分类方式不仅有助于我们理解每个利益层次的需求和优先级，还能指导我们制定更加合理和有效的管理策略。
表1 国家公园内部利益的多维度与价值序位关系表
利益类型需求层次核心内容涉利益群体价值定位
国家利益生理需求保障生态安全与国家确保生态系统
资源储备，确保稳定，保护国家
国家生态安全与的生态资源与
资源的可持续性国家安全
生态利益安全需求保护生态系统完所有社会成作为公共利益
整性与稳定性，员（包括未来的重要组成部
确保环境安全与世代）分，保证生态环
生态系统功能的境的可持续性
持续
公共利益社交需求提升公众生活质社会公众保障社会成员
量，改善环境质享有清洁的空
量，通过环境教气、水源和宜居
育、休闲体验等的自然环境
满足社会需求
集体利益尊重需求关注社区及特定周边社区确保社区在享
群体的资源利用、居民有资源使用权文化传承和可持的同时不损害续发展生态系统的健康
私人利益自我实现个人在国家公园个体居民保障个人的经
需求内的生计保障、济收益、文化
文化认同及资源认同和生计需
利用等求，支持生态
保护措施的落实
二、国家公园内部利益的冲突及分析
（一）国家利益与私人利益的冲突
国家公园作为生态保护与社区发展相交融的区域，其生态保护利益与社区发展利益在功能和目标上存在重叠。这种重叠在实践中经常引发利益冲突，具体表现为国家利益与私人利益之间的矛盾。这种矛盾主要集中在资源利用限制、环境承载力不足和文化权利保护等方面。
根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《总体方案》第十四条以及《草案》第二条、第十五条，国家公园的首要功能是“生态保护第一”。这些文件要求对自然资源的利用实施最严格的管控措施，包括限制或禁止传统的放牧、采集、渔猎等活动。《草案》第十五条规定，根据自然生态系统特性，国家公园核心保护区和一般控制区实行分区管理，核心保护区禁止人为活动，仅允许保护、科研和必要的基础设施维护等活动。这种严格的管理逻辑法理上体现了生态公益的优先性，确保了自然资源作为国家所有和全民共享的公共属性。然而，这种公益属性与原住居民和周边社区对自然资源的依赖性利用权之间形成了直接对立。如，云南普达措国家公园，管理部门依据上述规定对原住居民的传统放牧和采集活动实施了较为严格的限制。核心保护区内禁止原住居民开展超过现有规模的生产活动。这些措施虽然有效保护了森林和湿地生态系统，但也直接导致了周边社区牧民的经济困境，迫使他们寻求其他经济来源甚至迁出。同时这种限制剥夺了居民对自然资源的传统使用权，反映了法理上生态公益优先原则对私人财产权的压制。
（二）公共利益与生态利益的冲突
生态旅游作为一种以利用自然资源为基础的活动，对国家公园的环境承载力提出了严峻挑战。这种冲突体现了公共利益与生态利益之间的对立，也揭示了环境承载力与经济发展需求之间的法理张力。根据《草案》第二条、第四条和第二十七条，国家公园的设立和管理应坚持“生态保护第一”的原则，同时在一般控制区允许开展有限的生态旅游活动，如科普宣传、生态教育和自然体验。然而，生态旅游的快速发展常常超出国家公园的环境承载能力，导致生态系统的退化和资源的不可逆损耗。《总体方案》第十四条要求合理划定国家公园范围，并严格实施空间用途管控，但实践中由于旅游开发项目的过度集中，造成了环境承载力的过载现象。
（三）生态利益与集体利益的冲突
国家公园的核心功能是保护自然生态系统的原真性和完整性，但在生态保护的严格要求下，社区文化的传承往往受到制约。这种冲突主要体现在生态保护优先原则与社区传统文化活动之间的法理对立上，尤其是传统文化活动对自然资源的依赖性与国家公园严格保护政策之间的矛盾。根据《草案》第二条、第十五条和第二十六条，国家公园划分为核心保护区和一般控制区，核心保护区内原则上禁止人为活动，包括生产生活和文化活动，只有少量基于保护或科研目的的活动被允许。法理上，这种安排体现了生态保护需求的优先性，但也导致社区传统文化活动受到限制。例如，传统宗教仪式、民俗活动、祭祀文化等往往需要使用自然资源或依赖特定场所，而这些资源和场所常位于国家公园的严格保护区域内。以青海三江源国家公园为例，该地区的藏族居民长期以来在草场上举行传统的宗教仪式和节庆活动，这些文化活动是藏族文化的重要组成部分。然而，国家公园设立后，为保护草场生态系统，管理机构禁止了部分文化活动，并严格限制人员进入核心保护区。这种做法虽然有助于维持草场的生态平衡，但也剥夺了社区居民对传统文化的实践权，导致部分文化活动面临中断。这种冲突在法理上体现为生态保护优先原则对文化权利保障的压制。
三、构建国家公园生态保护利益和社区发展利益相调适的法律机制
（一）完善分区管控制度
国家公园内部生态保护利益与社区发展利益的冲突，例如生态保护与传统资源利用的矛盾、环境承载力与生态旅游发展的冲突、生态保护需求与社区文化传承的对立，表明现有分区管控制度需进一步完善。通过科学划定功能区并实施差异化管理，可以在保护生态系统完整性的同时，合理解决利益冲突，实现国家公园的多目标管理。
首先，科学划分核心保护区、缓冲区和一般控制区，要遵循“生态保护第一”的原则，以缓解国家公园内部的利益冲突。核心保护区重点保护生物多样性，禁止破坏性活动；缓冲区允许有限资源利用，平衡生态保护与社区文化传承；一般控制区适度开放生态旅游和社区经济活动，解决公共利益与生态利益冲突。通过分区管理，实现生态保护与资源利用、国家利益与社区利益的平衡，确保国家公园的可持续发展。其次，不同功能区应依据生态敏感性和冲突类型采取针对性的管理策略，以平衡生态保护和资源利用需求。对于生态保护与传统资源利用的冲突，可在缓冲区和一般控制区内实施资源利用许可制度，允许社区居民在特定区域开展小规模的放牧、采集等活动，同时通过频率和强度限制减少对生态系统的干扰，从而协调国家生态利益与私人利益。环境承载力与生态旅游发展的矛盾，应在一般控制区内实施严格的游客容量管理，通过预约制和分时段游览机制控制游客数量，并在法律上限制高强度旅游设施建设，保护公共和生态利益。针对生态保护与社区文化传承的对立，可通过划定文化保护带或生态友好型活动区，支持低生态影响的文化活动，平衡生态与集体利益。差异化管理措施能精准回应各区域生态与社会需求，缓解利益冲突，为国家公园的可持续发展提供有效管理框架。
（二）推行社区共管制度
推行社区共管制度，是协调国家公园生态保护利益与社区发展利益冲突的有效路径之一。面对生态保护与传统资源利用、环境承载力与生态旅游发展、生态保护需求与社区文化传承等利益冲突，社区共管制度以利益共享和责任分担为核心，为冲突的解决提供了可行的机制。
首先，社区共管制度有助于缓解生态保护与传统资源利用的矛盾。在核心保护区和缓冲区内，通过共管协议赋予社区居民参与保护的权利和义务，例如聘用居民作为护林员、生态监测员等，直接参与日常管理和生态巡护。这种方式不仅能减少非法采伐、偷猎等破坏行为，还能为社区居民提供就业机会和经济补偿，缓解传统资源利用受限带来的生计压力。其次，社区共管制度为生态保护需求与社区文化传承的协调提供了可能性。社区共管制度契合“人与自然和谐共生”的生态文明理念，为国家公园的可持续发展奠定了基础。在国家公园的缓冲区和一般控制区，允许社区居民开展与生态保护目标相符的文化活动，例如传统节庆、民俗表演和手工艺制作。通过法律和政策的支持，社区可以将这些文化活动融入生态旅游项目，既为文化保护注入经济动力，也将社区文化作为生态保护的一部分，使其与国家公园的保护目标相辅相成。这种方式既保留了社区的文化特性，也增强了居民对国家公园的归属感。
（三）建立完善的生态旅游开发法律机制
生态旅游是国家公园在生态保护与经济发展之间寻求平衡的一种创新模式，其健康有序的发展离不开一套科学完善的法律机制作为支撑。这一机制的核心在于，既要确保生态系统的完整性和可持续性，又要兼顾社区居民的经济利益，实现生态效益、社会效益与经济效益的和谐统一。
生态旅游开发的法律框架应设定清晰的生态旅游开发底线，即任何开发活动都不能以牺牲生态系统的原真性和完整性为代价。在核心保护区内，应实行严格的保护政策，禁止任何形式的旅游开发活动，以确保这些区域的生态功能不受人为干扰。而在缓冲区和一般控制区，虽然允许开展有限的生态旅游活动，但必须通过科学规划和管理，严格控制活动的规模和影响范围。同时，环境承载力评估是生态旅游开发不可或缺的一环，通过实施严格的环境影响评估制度，可全面评估项目对生态环境的潜在影响，制定有效的风险规避措施和资源恢复计划，为生态旅游的可持续发展奠定坚实基础。同时，完善的生态旅游开发法律机制还需强化社会监督与公众参与。法律应规定生态旅游开发的各个环节需接受公众监督，通过信息公开、公众听证等形式增加决策透明度，让公众了解并参与到生态旅游的开发与管理中来。鼓励社会组织、专家学者和媒体等多元主体对生态旅游的规划、开发、运营进行独立评估和监督，为生态旅游的可持续发展提供多元化保障。