跨境旅游“破垒”发展的富宁路径探究

2025年3月19日至20日，习近平总书记到云南考察调研时强调“云南区位条件独特，要积极推进高水平对外开放，建设面向南亚东南亚辐射中心。”“要加快发展高原特色农业和文旅产业，促进产业增值、企业增效、群众增收。”云南省富宁县与越南河江省同文、苗旺两县接壤，地处“中国-中南半岛经济走廊”前沿，是中越边境的核心节点，也是云南省“沿边开放经济带”的核心区域，其跨境旅游发展兼具经济价值与战略意义。现实来看，富宁县跨境旅游尚处于起步阶段，诸多跨境旅游发展转型的普遍共性问题亟待解决。

一、富宁跨境旅游“破垒”发展三重阻碍

（一）政策制度与市场需求阶段性脱节

2023年10月17日，中国田蓬-越南上蓬口岸旅检业务正式开通，富宁迎来跨境旅游发展新机遇，但因《边境旅游暂行管理办法》处于修订阶段，导致边境与跨境旅游路线申报无法审批。1997年，为进一步扩大我国旅游业对外开放，完善边境旅游管理，国务院批复实施《边境旅游暂行管理办法》，但在后续实践中逐渐暴露出审批繁琐、灵活性不足等问题。2022年，国务院对《边境旅游暂行管理办法》进行首次修订，直至2025年上半年才颁布新版《边境旅游管理办法》，并于6月1日起施行，致使我国边境旅游路线审批陷入了近3年的“制度空窗期”。

此外，为激发地方边境旅游发展活力，中央曾将边境旅游审批权限下放至省级，但因配套的《边境旅游操作指南》《跨境旅游服务规范》等细则缺位，形成了“权限下放而规则未落地”的治理断层，导致经营跨境旅游业务的旅行社在办理相关业务时需往返省、州、县三级部门协调，审批周期长达2—3个月，远高于国内旅游线路审批效率。

（二）属地经营主体培育存在双重约束

1997年《边境旅游暂行管理办法》规定，“开办具有出入境资质的旅行社需缴纳150万元旅游服务质量保证金”。2024年，云南省文化和旅游厅结合实际将“旅游服务质量保证金”下调至140万元，但高额的“旅游服务质量保证金”仍是各具有出入境资质的旅行社进入富宁的巨大“拦路虎”。目前，富宁县6家旅行社中仅有1家具备出入境资质，为2025年年初引入。经营主体缺位直接导致跨境旅游产品供给空白。

同时，现阶段富宁县跨境旅游产业也存在更深层的产业生态失衡矛盾。跨境旅游高质量发展需属地实现“食住行游购娱”全链条配套产业蓬勃发展，但富宁县边境沿线旅游要素目前仍存在明显短板。例如，田蓬口岸周边3公里范围内精品酒店不足10家，特色旅游商品店不足5家，难以满足游客多元需求。

（三）旅游“两区”申报创建存在条件鸿沟

申报边境旅游试验区与跨境旅游合作区，对口岸规模、跨境合作基础等方面提出了硬性要求。目前，田蓬口岸尚无旅客服务中心、旅游经济商圈等设施，且田蓬镇水淹塘至口岸路段道路等级较低。此外，2024年经田蓬口岸出入境仅74445人次，反映出田蓬口岸目前存在基础设施承载力不足、出入境人流较小等问题。

越南北部边境地区（如河江省）旅游基础设施同样薄弱，富宁与该地区也尚未建立常态化国际旅游合作磋商机制，与广西-越南谅山跨境旅游合作区“一年两次联席会议”等机制化合作存在明显差距。

二、富宁跨境旅游“破垒”发展路径探究

（一）政策创新：构建“弹性审批+风险共担”制度体系

针对旅游路线审批制度，可积极向省级层面申请建立“跨境旅游线路快速审批通道”，有效压缩符合安全标准的跨境旅游线路审批周期。针对“旅游服务质量保证金”制度，可引入保险替代机制，允许旅行社购买“跨境旅游经营责任险”替代部分保证金，降低经营主体准入成本。同时，应加快制定《富宁县跨境旅游服务规范》等产业相关规章制度，对导游资质、车辆运营、应急处置等环节建立标准化流程，填补制度空白。

（二）产业赋能：打造“旅行社+产业链”生态共同体

在经营主体培育上，可采取“属地培育+招商引进”模式，拓展经营主体数量。此外，可探索设立“跨境旅游产业基金”，对新成立、新引进的具备出入境资质的旅行社给予保证金贴息贷款，缓解企业资金压力；并联合高等院校等机构开设“跨境旅游产业专项培训班”，定向培养具备越南语应用能力、熟悉跨境流程的专业人才，促进经营主体提质发展。在产业生态构建上，可重点围绕G219国道布局“边境旅游带”，以田蓬口岸为核心，串联同文岩石高原世界地质公园以及越南河江省、富宁边境旅游资源，开发“民俗体验+红色旅游+生态探险”等复合型产品。完善“食住行游购娱”全链条配套产业，并引导沿线农户参与旅游产业，形成“旅行社引流—农户增收—服务提升”的良性循环。

（三）区域协同：搭建“三位一体”跨境合作平台

申报“两区”需突破“单边建设”思维，应与越方共同构建“政策沟通—设施联通—人文相通”协同体系。政策沟通层面，可推动富宁与越南河江省北部地区设立“旅游合作联合委员会”，每年召开跨境旅游发展论坛，在线路开发、客源互送、安全监管等方面达成共识，并签署相关合作协议。设施联通方面，可申报将田蓬口岸扩建工程纳入云南省“十五五”口岸建设规划，重点建设国际游客服务中心、跨境旅游经济商圈等设施，同步推动中越双方联合实施边境公路提质改造工程。人文相通层面，响应办好“中越人文交流年”系列活动，策划举办坡芽歌书与越南民歌交流晚会、中越边民篮球赛等活动，助推中越民间文化交往交流，争创更多领域开放合作成果。

本文系文山州2025年哲学社会科学研究课题“文山州富宁县中越跨境旅游高质量发展路径研究”阶段性成果