文旅融合新挑战：国家文化公园法治保障的完善之道

一、发展历程

党的十八大以来，党中央十分重视文化遗产的赓续传承与保护利用。2017年，党的十九大报告中指出：“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴。”报告中还特别强调坚定文化自信必须“加强文物保护利用和文化遗产保护传承”，以文化遗产独特的历史底蕴来强化中华民族的文化认同感。党的二十大报告又明确提出“加大文物和文化遗产保护力度”。2023年，在文化传承发展座谈会上，习近平总书记深刻阐述了新时代新的文化使命，指出要在新的历史起点上继续推动文化繁荣，建设文化强国，铸就中华民族现代文明。这一重要论断为文化与旅游的深度融合指明了方向。文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体，二者相辅相成，互为依托。“文旅融合”是文化中的旅游性与旅游中的文化性的有机统一。为实现文旅融合、坚定文化自信、增强中华民族文化认同感，以习近平同志为核心的党中央提出了建设国家文化公园的战略规划。

2013年，党的十八届三中全会首次提出建设国家公园体制，2021年正式设立了三江源、大熊猫等首批国家公园。不同于国家公园侧重于自然资源、生态系统和自然文化遗产的原真性、完整性的保护，国家文化公园则侧重于保护和传承具有国家代表性的文化资源。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》首次明确提出建设国家文化公园的战略构想，旨在打造中华文化标志性符号。同年5月，《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》进一步强调文化遗产保护的重要性。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，提出通过活化利用长城、大运河、长征沿线主题鲜明、内涵深厚、影响广泛的文化资源，展现中华文化独特、鲜明、多元的风貌。该方案计划于2023年底初步完成建设任务，形成沿线文物与文化资源保护、传承、利用的协同发展格局。2020年10月29日，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确黄河国家文化公园建设任务，推动构建以长城、长征、大运河、黄河为主体的高质量的国家文化公园建设体系，进一步完善国家文化公园体系布局。2022年1月3日，长江国家文化公园建设正式启动。党的二十大报告进一步强调，要秉持“以文塑旅、以旅彰文”的理念，建好用好国家文化公园，这需要充分发挥其在文化遗产保护与文旅融合发展中的核心作用。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，设立文化遗产保护传承工作协调机构，建立文化遗产保护督察制度，推动文化遗产的系统性保护与统一监管，并构建中华文明标识体系。党的二十大报告与二十届三中全会《决定》明确了文化遗产保护与文旅融合发展的核心要义，推动文化遗产保护与文旅融合迈向新高度。国家统计局发布的《2023年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2023年末，全国文化和旅游部门所属艺术表演团体数量达到1893家，公共图书馆总计3309个，总流通人次高达112668万，文化馆共计3508家；在旅游发展上，全年国内出游48.9亿人次，比上年增长93.3%。这些数据都表明文化旅游正迅速崛起，成为推动旅游业发展的核心趋势。旅游离不开文化遗产及其空间、场域，如长城、长江等地理空间以及沿线文化遗产等，文旅融合是旅游者体验文化遗产、传承文化的能动方式，是文化旅游的高阶要求，以实现文化基因的创造性转化与文化再生，促进中华优秀文化传播并推动旅游业蓬勃发展。

二、实践路径

建设国家文化公园是国家治理现代化进程中的重要一环。顺应文旅融合的新态势，亟须建立一套完善的法治保障框架，以充分发挥国家文化公园在保护文化遗产方面的关键作用。

首先，为确保国家文化公园建设、保护和管理工作在法治轨道上稳定运行，必须进行系统立法。国家文化公园立法具有多重定位。从公园属性来看，它具有显著的服务功能，服务对象为广大民众，具有全民共享的公共价值；从核心功能来讲，其重点在于保护国家文化遗产，传承和弘扬中华优秀传统文化，推动文化强国建设；就层级定位而言，它以国家法律和政策为坚实依据，推动自身建设与发展，因此，加快国家文化公园立法进程刻不容缓。考虑到立法工作的长期性和复杂性，可采取分步推进的策略。一方面，加快修订完善现有的相关法律法规。例如，在《中华人民共和国旅游法》中增设条款，要求旅游规划与文化遗产保护规划相互协同，以平衡旅游开发与文化遗产保护的关系。另一方面，制定《国家文化公园建设标准》，明确保护红线、开发强度等关键指标，为法律的有效实施提供技术支撑，从而实现文化遗产旅游开发与环境保护的良性互动。此外，在坚持中央统一领导的基础上，应充分激发地方的积极性和主动性。鼓励地方政府制定一系列配套政策和规划文件，为地方立法奠定坚实的政策基础。依据相关法律规定，如2022年修正的《地方组织法》第十条第3款、第四十九条第3款、第八十条以及2023年修正的《中华人民共和国立法法》第八十三条的规定，为地方协同立法提供了法定依据。由于国家文化公园具有大范围、大尺度、跨流域、跨区域性的特点，推动跨行政区、跨流域协同立法能够更好地适应其发展需求，实现文化遗产保护和开发的整体协同推进。在条件成熟以及试点实践基础上，推进国家文化公园全国性立法的制定，为其建设提供法定依据，规范文化遗产使用行为，保障文化的赓续传承与再生。

其次，采用灵活的国家文化公园文化遗产管理机制，优化现有管理体制，实现跨部门、跨区域、跨流域管理的有效协作。遗产廊道作为国际遗产保护领域近年来新兴的创新模式，借助跨区域协作，对线性及区域性文化遗产开展系统性保护，管理机制体系清晰，为遗产保护提供坚实的组织保障。鉴于此，结合我国国家文化公园建设实践，可通过立法明确相关部门的权责，充分调动各地文化遗产保护的积极性与能动性，建立一套条理清晰、上下协同的国家文化公园管理体制。总体上，以央地政府为指导，相应职能部门为主，进行各级各类文化遗产管理。增设专门性国家文化公园管理机构更为适宜，以缓解多头管理的弊端。在纵向与横向管理上，构建跨区域、跨流域联席会议制度，设立跨区域、跨流域管理机构，不断完善部门协作。积极探索跨区域、跨流域文化遗产合作管理模式，实现联合执法、系统联治。不断推动文化遗产单位及文化旅游经营主体、社会团体组织等参与国家文化公园建设，形成合力，协同推进文化遗产保护。

再次，近年来，最高人民检察院分批发布文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例，这表明检察机关逐渐重点关注文化遗产公益诉讼这一新领域。在办理相关案件的过程中，检察机关积累了实践经验并形成一定司法框架。《新文物保护法》第九十九条规定，人民检察院有权针对因违反本法规定造成文物严重损害或存在严重损害风险的情形，提起公益诉讼。此规定从法律层面明确检察机关在文化遗产保护领域的诉讼主体资格，但对司法实践中涉及的适用范围、程序以及实体问题，并未作出明确规定。因此，结合实践完善文化遗产公益诉讼法律适用、程序衔接、执行保障等难题，即明确管辖范围，科学分配不同层级、不同地域法院的受理权限；规范审理程序，统一标准，保障诉前程序与诉讼程序的有效衔接，确保诉讼公正、有序、高效；完善执行保障机制，使得公正的裁判得到切实执行等，以有效发挥司法保护文化遗产的能动作用。

第四，明确国家文化公园的功能定位。国家文化公园的建设不仅肩负着保护文化遗产与自然环境的双重使命，更是弘扬文化精神、推动文旅深度交融的重要举措。通过文旅有机结合，国家文化公园不仅为游客提供沉浸式文化体验，还以文化为根基、以旅游为载体，激发区域经济活力，为地方发展注入新的动力。这种融合不仅让文化“活”起来，更让经济“火”起来，成为文化传承与经济发展双赢的创新路径。因此，国家文化公园的旅游功能定位应锚定为“文明溯源的精神坐标”与“民生幸福的体验场域”的双向融合体。其核心价值在于通过空间叙事重构，将历史文脉转化为可触摸的文明记忆，将文化符号转化为沉浸式的情感共鸣。这种功能定位需突破传统文旅开发的工具理性，也超越了传统文旅的消费逻辑，通过文化赋魂，凭借空间活化，实现情感共鸣，拾起文明记忆，创造价值再生，真正实现文化的触摸、对话、传承目标。

第五，科技赋能完善国家文化公园“文旅融合”主体功能区。国家文化公园致力于成为连接过去与现在的桥梁，最关键的资源就是沿线的具有突出意义和重要影响的文物和文化资源。为使其真正成为展示中华文化魅力、弘扬民族精神的重要基础，必须对“文旅融合”主体功能区进行完善，以增强旅游吸引力。比如使用虚拟现实（VR）、增强现实（AR）技术重现历史场景，将文化遗产的历史性与科技的新兴性有机融合。发挥科技赋能作用，构建科技融合系统，运用XR扩展现实技术打造“数字孪生”场景，如虚拟复原长城戍边体系、动态呈现大运河漕运图景等。在“文旅融合”主体功能区建设中，开发文化遗产研学、非遗活态传承等深度体验产品；优化空间叙事逻辑，通过遗产廊道串联形成可阅读的历史地理图谱。这种“文旅融合”主体功能区的系统性完善，既能延续文化根脉的历史真实性，又能创造符合现代审美的体验形式，使国家文化公园真正成为彰显文化自信的国家意象。

总之，国家文化公园作为新型文化空间载体，价值取向具有多重性：首先在保护维度上，通过法治化运行机制实现文化遗产与生态环境的协同保护；其次在传承维度上，构建起贯通古今的线性文化遗产廊道，使之成为中华文明基因库和民族精神象征体系；最终在活化维度上，通过文旅深度融合形成新型消费场域，既满足人民美好生活需要，又培育区域经济发展新动能。因此，国家文化公园是文化治理场域，通过文物资源的系统整合重塑国家历史叙事；是精神涵育空间，以沉浸式体验强化民族文化认同；是产业创新平台，借助科技赋能推动文化遗产创造性转化。这种复合型的具有多重价值属性和多维功能定位的国家文化公园需要完善的法治保障体系，以推进文旅深度融合，为文化强国建设与提升我国文化软实力注入“强心剂”。

本文系湖南省法学会法学研究一般课题“文旅融合背景下文化遗产法治保障研究”（24HNFX-C-013）的阶段性成果。