环境行政公益诉讼制度作为督促行政机关依法履行环境保护职责的司法监督机制，其被告资格的准确认定直接关系到诉讼的开展和环境保护工作的成效。唯有准确认定被告，才能确保环境行政公益诉讼的精准性和有效性，进而有效维护环境公共利益。而当前环境行政公益诉讼被告资格的确认面临规范供给不足与实践标准混乱的双重困境，亟待通过实证分析解决问题。
在中国裁判文书网、北大法宝、小包公等法律检索平台，以“环境保护行政管理（环保）”为案由，以“行政公益诉讼”与“环境”为全文关键词，聚焦被告辩称部分，综合选取《中华人民共和国行政诉讼法》修订以来的判决书作为分析样本，将同一生态环境损害事件中检察院对不同被告分别起诉的案件进行合并统计，并排除被告在案件审理中业已履行的案件，共保留有效样本74份。其中，仅有2份判决书进入二审程序，其余为一审审结。通过分析环境行政公益诉讼被告的身份构成可见，被告构成呈现“基层化、单一化”特征：生态环境部门及林业、水利等专业职能部门占比79.73%，地方政府仅占16%。乡镇政府因权责模糊、执行能力不足成为争议焦点，规范性文件多作原则性授权却未明确具体权责，导致其难以落实监管要求。检察机关普遍存在“单一追责”倾向，有97%的案件仅起诉基层执法部门，多部门诉讼案例不足3%。这种聚焦末端执行机构的选择模式，既忽视高层机构的统筹责任，也弱化多部门协同治理机制，导致判决执行困难，影响生态修复实效。
进一步分析案例中控辩审三方的不同实践样态可见，检察机关的起诉标准聚焦于“结果实效审查”。具体而言，首先是依据法定职责清单审查行政主体资格，其次通过检察建议的回复及整改进度判断履职态度，最终以环境损害是否消除、公共利益是否恢复为起诉核心标准。这种结果导向逻辑既受整改完成率等考核指标驱动，也因对生态修复复杂性的认知不足，易将修复周期长、技术受限等客观因素简单归责于行政机关，导致责任认定片面化。行政机关的抗辩呈现多元类型，包括职权否定型，如否认法定职责或推诿交叉职能；客观阻却型，主张财政或技术能力不足；履职充分型，强调已采取法定措施但结果未达预期；责任切割型，否定因果关系或强调多因一果。其中，职权争议尤为突出，如乡镇政府常以“仅有配合执法权”“无明确授权”为由抗辩适格性，法院对“监督管理职责”的内涵认定，如是否包含综合治理义务，会直接影响抗辩结果。部分案例显示，行政机关对“柔性职责”与“刚性义务”的认知分歧，加剧了被告适格性争议。审判机关的裁判倾向以“结果实效”为核心，普遍支持检察机关诉求，仅个别案件因行政机关确无职权，如强制执行权缺失，而驳回起诉。法院审查时虽认可督促整改等履职行为的部分有效性，但更关注环境损害是否持续，强调“损害与不履职需同时存在”的法定条件。高胜诉率背后隐含司法权与行政权的张力：结果导向虽能倒逼行政效能，却可能忽视修复周期等履职客观难度，甚至引发对行政专业性的过度干预。司法实践中，法院需在公益保护与尊重行政裁量之间寻求平衡，避免功能主义审查损害法律稳定性。
综合上述分析，可以将环境行政公益诉讼被告资格确认困难的成因归结为三个方面：
其一，法律规范供给不足导致职责界定模糊。现行法律虽明确了生态环境主管部门的“条状”监管职责与地方政府的“块状”综合管理义务，但对“监督管理职责”的内涵外延缺乏统一界定。例如，《中华人民共和国环境保护法》第十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条等条款仅作原则性规定，乡镇政府等基层行政机关的权责常被概括性条款覆盖，引发“监管”与“管理”的司法争议。如朝阳乡政府案中一审与再审对职责认定的分歧。环境治理的复合性要求多部门协同，但“条块结合”模式下职权交叉、协调机制缺失，加之规范分散于多部法律及司法解释，导致行政机关履职边界不清，加剧适格被告认定的不确定性。
其二，履职认定标准单一化引发责任扩大化。检察机关倾向于以“结果实效”为核心标准，即以环境损害是否消除作为起诉依据，虽契合公益诉讼目的，却忽视了生态修复的客观规律，如自愈周期、技术限制及行政履职的复杂性。现行《人民检察院公益诉讼办案规则》虽提出“行为+结果”的复合标准，但实践中重结果、轻行为的倾向明显。例如，行政机关已启动整改但修复未完成时，检察机关仍可能以损害持续为由追责。这种结果导向易将多因一果的复合性环境损害简单归咎于单一行政机关，既加重行政负担，也导致司法审查忽视履职行为的合法性评估，削弱行政系统的自我纠错空间。
其三，单一被告追责模式与系统治理需求错位。统计显示，多部门诉讼不足3%。生态环境损害常由多部门失职叠加导致，但检察机关受考核机制、取证难度影响，倾向于选择责任最直观、整改阻力最小的基层主体。乡镇政府因属地管理原则成为“兜底被告”，却面临权能不足的客观困境。单一追责模式既难以溯源高层机构的统筹失当，也无法推动多部门协同修复，反而加剧基层行政压力，导致判决执行效果与生态修复目标脱节。需通过优化责任分配规则、强化协同履职检察建议等机制，破解“基层担责、系统无责”的治理困境。
基于此，环境行政公益诉讼被告资格确认规则的完善可从三个方面系统推进：
首先，构建规范供给与程序协同体系。通过立法细化生态环境监督管理职责，制定动态化的职责目录，明确各部门刚性职责与柔性职责的边界。刚性职责聚焦法律直接授权的强制性义务，例如生态环境部门的环评审批权；柔性职责涵盖政策引导、资金调配等裁量性义务。针对新兴环境问题，需建立动态更新机制，由省级以上部门定期组织论证并补充职责目录。同时完善程序规则，要求检察机关在涉及多部门履职的案件中，向所有关联机关同步发送检察建议，并依据环境损害复杂程度设定差异化整改期限。行政机关需全流程留存履职证据，通过政务平台实时上传执法记录与分工协议，确保履职过程可追溯，为司法审查提供客观依据。
其次，推行阶梯式审查标准。对刚性职责实施全面审查，既评估履职程序合法性，也考核结果实效性，例如污染是否消除、生态是否修复；对柔性职责则采用适度审查，仅追究明显不作为或滥用职权的责任。例如，乡镇政府若已通过协调、劝导等非强制手段履行管理义务，即便环境损害未完全消除，亦不宜过度追责。此举在强化司法监督的同时，尊重行政机关的裁量空间，避免因结果导向挤压行政效能。
最后，建立三位一体递进式认定规则。一是法定职责优先，严格以法律授权为认定依据，限缩解释规范性文件中的模糊条款，例如将农业农村局的协助职责限定为技术指导。二是职责能力相当，结合财力、技术等动态评估行政机关履职可能性，对能力不足的基层机关引入上级共同担责机制，并按实际修复能力分配责任比例。三是公益保护实效，以生态修复可能性为核心标准，优先选择能直接实施修复措施的机关作为被告。例如，在土壤污染案件中，掌握检测技术的生态环境局应优先于仅有协调职能的地方政府被列为被告，但若需多部门协同治理，可同步制发检察建议并视情况追加共同被告。通过规范、能力与实效的三维协同，推动诉讼从单一追责转向系统治理，破解权责失衡与程序空转困境。
综上所述，通过制定职责清单实现监管责任的法定化，构建“刚性职责全面审查+柔性职责适度审查”的阶梯式审查标准，最终形成“法定职责优先、职责能力相当、公益保护实效”三位一体的被告认定规则，既强化了行政机关的法定责任，又兼顾了环境治理的现实可行性，为破解基层政府权责倒挂导致的认定困境提供了制度方案。由于客观因素限制，本研究仍存在案例样本地域分布不均、跨区域环境治理的被告认定问题探讨不足等局限。未来研究可进一步拓展案例分析的广度和深度，探索大气污染联防联控、VOCs等新污染物之类的环境问题中的适格被告认定机制。此外，随着环境法典编纂的推进，如何实现适格被告认定规则与生态环境监管体制的立法衔接，也将成为值得持续关注的重要课题，通过理论与实践的良性互动，环境行政公益诉讼制度必将在推进生态环境治理体系现代化进程中发挥更为重要的作用。
本文系江苏省研究生科研与实践创新计划项目，项目编号：KYCX23_3012