党内法规的制定是党内法规制度建设的起始环节，是党的制度建设的关键内容，在党的制度体系中居于基础性地位。科学规范的党内法规制定程序，不仅是完善党内法规制度体系的前提条件，更是推进新时代党的建设新的伟大工程的重要抓手。这一制度实践对于实现党内治理规范化、程序化具有双重意义。其中，民主参与是党内法规制定程序中一项重要的制度安排，其不仅具有深厚的规范基础，同时能够提升法规的质量，增强法规的普及度和执行效果，更好地发挥党内法规在维护党内政治秩序、完善中国特色社会主义法治体系中的作用。
党内法规制定中民主参与的规范依据
党内法规制定中民主参与的规范依据，是指对党内法规制定过程中的民主参与进行规定的党内法规或规范性文件，其从外部为党内法规制定中民主参与的主体、对象、程序、内容、效力等提供了制度支撑。党章、党内法规制定规范和一些其他专门党内法规及规范性文件，共同构成了党内法规制定中民主参与的规范依据。
在现行的《中国共产党章程》中，总纲部分明确规定：“必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”这为党员参与党内法规制定提供了基本遵循。党员作为民主参与的重要主体，党章在“党员”一章第四条中详细规定了党员所享有的多项权利，其中多项权利与党员的参与权密切相关，如参加党的有关会议、阅读党的有关文件、对党的工作提出建议和倡议等。这些权利为党员参与党内法规制定提供了多层次的保障，既体现了党内民主，也确保了党内法规的合法性和权威性。通过参加会议、讨论政策、提出建议以及行使监督权，党员能够在党内法规制定过程中发挥积极作用，确保党内法规的科学性、民主性和合法性。党员的积极参与构成了党内法规制定过程中不可或缺的民主基础，这种民主参与既是对党内民主集中制原则的具体实践，也是提升党内治理现代化水平的重要保障。
作为党内立规活动的基础规范，党内法规制定规范主要指《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990年制定，现已废止）与《中国共产党党内法规制定条例》（2012年发布，2019年修订），二者为研究党内法规制定过程中的民主参与机制提供了制度蓝本和程序指引。
中共中央1990年发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》是首部对党内法规制定程序作出专门规定的党内法规。该条例虽然现已废止，但其关于民主参与的相关规定为后续党内法规制定工作奠定了重要基础。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》在第六条第三项中明确规定制定党内法规应贯彻民主集中制原则，并在第十六条起草程序中要求草案拟定后需征求意见。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》虽然对制定党内法规应当贯彻民主集中制原则进行了原则性规定，但受制于当时党内法规发展不健全的整体环境，其中对民主参与的规定较为粗略，未对如何具体操作进行明确规定；同时，其将党内法规制定中的民主参与局限在党内法规制定中的起草阶段，且适用征求意见的党内法规必须为经中央审议批准的党内法规。
与《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》相比，《中国共产党党内法规制定条例》（2012年发布，2019年修订）对党内法规制定中民主参与的相关规定更为完善。《中国共产党党内法规制定条例》第七条规定，制定党内法规应当遵循“坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一”原则；第十六条第一款提出，广泛征求意见是中央党内法规制定工作五年规划制定的必经程序；第二十二条则规定了在党内法规起草过程中，应当充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议；第二十五条不仅规定了“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见”，同时对征求意见的范围、主体与形式进行了规定。通过对比可以看出，《中国共产党党内法规制定条例》并未将民主参与局限在党内法规起草阶段，民主参与的主体也从党内扩展到党外。这有利于进一步发挥其他参与主体的专业优势和作用。
现行的《中国共产党党员权利保障条例》第九条规定了党员有权参加党组织开展的征求意见等活动；第二十三条则明确提出在重要党内法规研究制定过程中，应当在一定范围内征求党员意见。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》不仅规定了党员参与权的行使范围和保障制度，提出在研究讨论问题时要充分发扬民主，同时将“发扬党内民主和保障党员权利”作为党内政治生活的重要内容。《中国共产党党务公开条例（试行）》不仅在第一条中就强调了要发展党内民主，使广大党员更好地了解和参与党内事务，同时将“坚持发扬民主”作为党务公开应当遵循的原则。
党内法规制定中民主参与的实践价值
民主参与是当代民主政治的重要实现形式，在党内法规制定中具有独特的价值。
第一，民主参与有利于提升党内法规制定质量。党内法规制度体系建设的核心在于提升法规质量，而信息的充分性和科学性则是决定立规成效的关键。立规活动可以看作是一个将社会信息转化为规范性文本的系统工程。在这一转化过程中，信息收集的完备性、信息处理的科学性以及信息运用的准确性，共同构成了影响党内法规制定质量的决定性因素。具体而言，立法者若无法获取充分、准确的信息资源，将难以确保所制定的党内法规具有科学性、针对性和可操作性。因此，党内法规制定的初始阶段是一个信息有效处理过程，其质量直接取决于信息输入、加工和输出的完整性与有效性。民主参与为立规主体提供了更为广阔的视野，使其能够在充分吸收各方意见的基础上，保持客观理性的决策态度，从而最大限度地减少制度设计中的疏漏与偏差。这种参与式立规模式不仅体现了党内民主的原则要求，也为提高党内法规质量提供了机制保障。因此，为保障党内法规的制定质量，在立规过程中应当贯彻科学立规、民主立规理念，广泛听取各方面意见和建议，充分运用参与制度。
第二，民主参与有利于增强党内法规的执行效力。党内法规的生命力在于实施。党内法规的实施包括守规与执规，党内法规制定后得到有力执行是党内制度体系构建的关键。当民主参与主体能够参与法规的制定时，程序的公正性会增强他们对法规的认同感和遵守意愿。这种参与机制确保了法规内容能够反映参与主体的普遍意志，从而获得广泛支持。通过这种方式，法规不仅具有外在约束力，更能内化为参与主体自觉遵循的行为准则，实现从外在规范到内在自觉的转化，最终提升法规的执行效力。
第三，民主参与有利于深化群众对党内法规的认识。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次将党内法规体系明确纳入中国特色社会主义法治体系的整体架构，实现了党内法规与国家法律的有机统一。在此背景下，2016年启动的“七五”普法规划开创性地将党内法规纳入法治宣传教育体系，这标志着党内法规普及工作进入新阶段。随后的“八五”普法规划进一步强调要深入宣传党内法规。自1985年启动普法工作以来，我国在这一领域已持续投入近40年，耗费了大量资源。尽管官方媒体不断宣传普法工作的显著成果，但实际效果仍未达到预期目标。党内法规宣传教育成效不佳的一个原因在于传统普法模式过于倚重单向度的知识灌输，而未能建立起有效的双向互动参与机制。因此，让群众、党员参与到与其切身利益密切相关的党内法规制定过程中来，一方面能够更好地保障群众、党员的权益，另一方面也能够加强群众、党员对党内法规的认识。
从1927年党的五大首次确立民主集中制为党的组织原则，到党内民主的探索发展，再到新时代上海市创新设立党内法规工作基层联系点，中国共产党在党内法规制度建设历程中，始终致力于完善党内法规制定中的民主参与机制。随着党内法规体系的不断完善和民主参与机制的持续优化，党内法规必将在推进全面从严治党、实现党内治理现代化的进程中发挥更加重要的作用。