农村生态环境污染防治的法律困境及对策研究

生态振兴是乡村振兴的重要组成部分，重点在于农村生态环境的保护和农村生态的发展，生态环境的治理也直接关系到农民的生活质量，环境的好坏直接影响到村民的饮水、食品安全以及居住环境，适宜的生态环境能够促进生态农业、乡村旅游等绿色产业的发展。通过法治手段、法律制度培养基层政府、乡镇企业、农民的环境责任意识，运用法治思维和法治方法提升农村生态文明的法治水平，完善农村生态环境治理的法律体系，加快完善环境治理的执法机构建设和监督机制，可以更有效地保护农村生态环境，实现农村生态环境治理的规范化和制度化，从而为实现中国的法治建设目标和完善中国现有的法治体系奠定基础。

农村生态环境污染防治的法治困境

农村环境污染防治法律法规体系不健全。第一，缺乏针对农村环境污染防治的专门性立法。由于农村环境保护立法起步较晚，我国现存的《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》以及《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规虽然都对农村环境污染问题有所涉及，但是有关农村环境污染防治的规定分散在几十部法律法规中，并没有形成一个从上至下、从中央到地方的完整的法律法规体系，同时在农村环境污染防治方面大多是原则性的规定，缺乏具有针对性的具体条文，使相关规定的适用性和可执行性不强，无法对农村环境污染防治起到指引、支持的作用。第二，农村环境污染防治法规存在不足。虽然我国多部法律鼓励地方政府根据各地情况制定针对农村地区生态环境保护的法规，但是当前我国关于农村环境治理方面的行政法规和行政规章缺乏针对性和具体性。同时，也面临立法缺乏专业性的问题。环境问题比较复杂，涉及多学科多领域，要求从事者具备相关专业的知识，然而部分地区的立法机构人员尚未达到有关乡村生态环境立法的专业知识水准，最终可能因为缺乏具备专业知识的立法人员而导致立法缺乏专业性，使法规在理论和现实之间脱节，在实践中的实用性不强，影响农村环境污染防治工作的开展。

执法和监督机制亟待完善。第一，执法主体不明。现今农村污染防治涉及多个相关部门且机构设置复杂，出现了分工不清、责权不明的情况。不同的环境问题往往由不同的部门负责，但是农村的环境污染治理具有复杂性，污染源多样、污染范围广，按照现有规章制度需要多部门协同处理，但是不同部门之间存在信息障碍和沟通不畅的问题，当所有部门协调好信息可以处理环境问题时，可能已经错过最好的治理时机，导致执法行动的延误，无法及时发现和处置环境违法行为，大大降低了农村环境污染防治工作的效率，影响环保法律法规的执行效果。第二，执法力度和执法力量不足。一方面，在农村环境治理过程中，相关部门对环境保护法律法规的执行力度不足，对于环境污染问题的处理措施大多以罚款为主，但是对于责任主体来说，要么不具备赔偿能力导致执行困难，要么不重视污染问题，认为污染成本低于生产利润而宁愿缴纳罚款也不愿意整改环境问题。导致法律法规无法真正落地生根、发挥作用。另一方面，农村地区的环保执法队伍建设不受重视，导致执法人员不足以及缺乏具备相关专业知识的人才，执法力量薄弱。由于经济落后，少有专业人才愿意留在农村地区工作，执法人员缺乏专业能力所以难以解决执法过程中遇到的专业性问题，导致执法方式较为传统且效率较低、效果有限，难以真正落实执法工作。第三，执法监管困难。现有的监督机制不完善，难以做到全流程的监管，农村基层环境保护工作人员少任务重、力量薄弱、权限低，对于可以直接观察环境治理效果的基础工作人员往往会出现“管得着的看不见”“看得见的管不着”的情况，导致环境治理监管困难。如果执法监管不到位，会使得部分污染农村环境的行为未能被及时发现，也会使农村环境问题日益严重、积重难返，对农村环境污染防治有较大的阻碍。

农村环境污染防治的司法障碍。第一，农民司法救济存在难题。首先，农村居民通过法律途径解决问题的意识整体上仍较弱。因为经济发展的差异和教育资源的不均衡分配，农村地区的环境保护知识普及和环境法律资源相对缺乏，农村居民在面对环境问题时往往不会首先考虑通过法律途径来解决问题。其次，乡村村民在面对村组织和污染企业时往往处于较低的地位，缺少话语权。村民在村组织引进有关项目或招商时并没有什么话语权，却要承受由此带来的环境污染。虽然村民知道遇到法律问题需要寻求专业人士的帮助，但现实条件的限制使他们不知道如何寻求帮助，如何表达自己遇到的困境。再次，农村环境污染立案比较困难。农民的法律意识薄弱，对于破坏环境的行为，难以有意识及时采取制止措施并且用法律来维护自己的合法权益。一方面，环境污染案件比较复杂且收集证据比较困难，而农村居民大多不具备收集证据的意识和能力，在举证上存在困难。另一方面，农村居民很少有能力承担提起诉讼所需要的物质和成本，资金的缺乏和法律知识的不足常让农民不得不放弃通过司法途径解决问题。第二，诉讼主体资格受到限制和司法关注度不足。环境行政公益诉讼和环境刑事公益诉讼只能由检察院提起诉讼，但由检察院提起的环境公益诉讼案件往往是对生态环境破坏极大、对社会和人民健康有重大影响的案件。农村的污染来源主要是生活和生产，例如，村民不合理使用化肥农药导致农田的土壤污染、未处理的废水直接排放、垃圾露天堆放以及企业非法排污等情况。这些环境污染行为所造成的危害在早期都不足以让检察院提起环境公益诉讼，因此环境公益诉讼对乡村地区的环境问题关注较少。乡村地区的环境污染往往具有复杂性和长期性的特点，短期内不会引人注意，但长此以往必然积重难返。

农村生态环境污染防治的对策研究

第一，完善农村生态环境治理的法律体系。针对当前立法没有形成一个完整的体系，缺乏具体性的条文、适用性不强的问题，可以制定具体的操作性条文，包括具体的污染防治措施、技术标准和操作程序。同时也鼓励地方根据实际情况制定地方性环境污染防治法规，中央与地方联动解决农村的环境问题，尤其是应该重点关注农村的特殊环境条件和人文条件，制定适合不同乡村地区的环境保护法律法规和相关标准。要改变“先污染再治理”的问题，立法重心应该在污染的预防上，尤其是乡村企业污染问题。一是要严格审核企业的进入条件、提高准入门槛，特别是对污染较大的企业。二是严格控制村内污染企业的种类和数量，将企业的选址也纳入审核范围，特别是注意生产企业周边不能有重要水源，例如水库、村民饮用的水源等，并且污染企业也应该远离农田，尤其是生产农田。三是在企业运营过程中应该定期核查排污情况，并且在范围上应该围绕企业的运营范围进一步扩大。此外，要对企业的退出进行严格审查，做到对环境零污染才能退出。

第二，完善环境治理的执法及监督机制。针对执法力量不足的问题，一方面，可以根据农村地区的需要，招聘和选拔具备专业知识和相应能力的专业执法人员，以扩充农村地区的环境保护执法队伍。另一方面，无论是已经在职的执法人员还是新招聘的执法人员，都需要接受专业培训，包括环保知识培训、涉及农村领域的法律法规的学习、执法制度的学习等，同时也可以发挥驻村顾问的作用，由驻村顾问对其开展法律讲座、普及法律知识，提高农村地区执法人员工作效率和执法的专业性。针对执法监管困难的问题，应该完善监督机制。首先，明确执法人员的执法权限，但是应该有一定的限度。其次，执法人员应该在法律规定的范围进行执法并全程记录，执法人员不得单独行动且应该在出示执法证明、向被执行人告知其权利义务后才能进行执法，以保障执法过程的公开和透明。最后，监督部门应该及时发布环境污染、污染治理、环境修复情况等信息，鼓励群众参与监督，为人民群众拓宽监督和举报渠道，保障执法在法治的轨道上运行。针对执法主体不明的问题，应该明确政府在农村环境污染治理中的职责。政府应当依法制定农村环境污染治理的政策措施，明确各生态环境部门的职责分工、执法程序和执法权限，完善生态环境执法部门的队伍建设、提高相关执法人员的素质，加强对执法人员的培训和考核，加强环境污染情况和环保措施执行情况的监管、提高污染环境和相关责任主体对污染环境行为不作为的处罚标准，确保执法行为合法、公平、公正、透明，提高执法的权威性和可信度。针对执法力度不足的问题，应该提高罚款标准、加大行政处罚力度、建立奖惩制度。应该根据违法行为的性质和后果，适时提高违法行为的罚款标准，增加违法成本，形成有效的法律威慑。在农村环境治理过程中，政府部门可以根据法律法规的规定，采取相应的行政措施。对严重违法行为者，依法追究刑事责任，加大违法成本，形成对违法行为的强有力打击。还可以建立环保执法奖惩制度，对执法人员履职尽责、取得显著成绩的给予奖励，对失职渎职、滥用职权的执法者进行惩处，提高执法效果。

第三，完善农村环境司法保护的路径。首先，针对农民难以通过司法程序进行救济的问题。可以鼓励驻村法律顾问参与解决环境纠纷。驻村法律顾问应该考虑保障公民合法权益，为村民提供法律咨询。此外在村民与村民之间存在纠纷时，驻村法律顾问也可以针对村民与村民之间的环境侵权案件提供法律咨询，解决村民之间因为环境污染事由造成的侵权纠纷。其次，针对环境公益诉讼提起主体被局限的问题。可以适当放宽提起环境民事公益诉讼的主体，允许更多有专业能力、具备技术资金和愿意参与生态环境保护的人士提起环境民事公益诉讼。最后，通过农村环境保护巡回法庭的方式，让村民直观了解法院审理农村环境案件的流程，既提高农村环境司法的效率，又增强村民环境保护的法律意识。一方面可以便民利民，既方便人民群众提起诉讼，减轻农村居民的讼累；另一方面也可以制止正在实施或者即将实施的环境污染行为，防止农村生态环境的持续恶化，有效治理农村环境污染问题。

第四，发挥一村一顾问制度的优势。一村一顾问是我国在农村地区实施的一项惠民政策，目的是为农村地区的居民提供法律服务，解决他们遇到的法律问题，保护他们的合法权益，增强他们的法律意识。长期以来，我国城乡发展差距大、经济发展不平衡，农村地区的法律资源远远低于城市地区，法律发展水平和潜力也有明显的差距，而一村一法律顾问制度的实施，能够大大解决这一问题。应该让驻村法律顾问参与到村内有关环境保护和治理的政策制定和决策中来。在选择驻村顾问时，可聘请能够为村庄提供环境保护、环境污染治理和环境影响评价等方面的专业建议和决策支持的专业律师。驻村律师具有专业知识，对村庄内的环境情况也比较熟悉，让其参与到制定村庄的环境政策和规划，指导村庄完成环境影响评价流程等的决策过程中，为村组织提供法律意见，有利于避免村组织的策略背离法律规定。驻村顾问还可以参与制定村规民约，将环境保护写入村规民约当中，基于民法典的绿色原则，建立村组织引入工厂的门槛和标准、建立村民日常生活垃圾排放和分类标准、制定农业生产废弃物的排放标准，引导村企业采取合法的绿色生产方式和发展道路。农村地区公共法律服务和法治宣传力量不足的问题，也可以通过村居法律顾问来解决。一方面，驻村法律顾问可以提供专业的法律服务和法治宣传，通过举办环境法律知识讲座、开展法治宣传活动等方式，为村民提供专业的法律服务和法治宣传，重点宣传解读涉及农业生产和环境保护的最新法律法规和当地政府的政策措施。除了传统的宣传方式外，还可利用现代的通信手段，由村组织建立微信公众号，设置农村环境污染防治专栏，通过推文的方式广泛宣传环境保护知识。对于不擅长使用手机或者没有智能手机的村民，则可以采用传统的宣传方式进行宣传，以确保村内居民都知悉每次讲座的宣传内容和寻求法律帮助的渠道。另一方面，驻村法律顾问可以在宣讲会、讲座等场合提供现场法律服务，也可以与村组织协议约定每月下乡提供法律服务的时间并广泛通知农村群众，由村居顾问直接面对群众，解答他们的法律疑问，提供专业的法律意见。还可以在微信公众号上专门开辟驻村法律顾问专栏，为村民提供咨询服务，拓宽村民法律咨询的渠道。村居法律顾问应该顺应政策要求，积极办理涉农法律援助案件，协助符合法律援助条件的困难群众依法申请法律援助。驻村顾问充分发挥自身的专业优势，有利于解决农村地区公共法律服务不足的问题，提升基层治理的法治化水平，维护群众的合法权益，促进农村社会和谐稳定。