浅析地方政府融资平台风险与审计监督

地方政府融资平台形成的背景

地方政府融资平台公司由地方政府通过划拨土地、资金、特许经营等形式组建，以达到多渠道融资目的。这些融资平台主要为地方国企，主营业务为城市公共事业，如公共交通、市政工程等。

改革开放以来，经济呈现出快速发展的态势，政府投资在其中发挥了极为重要的作用。加快推进的城镇化对基础设施建设提出了更高要求，地方政府有限的公共资金很难满足需要，这就促使地方在新的融资渠道上进行探索。1994年，我国推行分税制改革，该举措促使中央财政权力集中，同时将事务管理权限下放至地方。在1995年开始施行的《中华人民共和国预算法》正式颁布之前，地方政府不可以通过发行政府债券来筹集资金，这在一定程度上催生了地方融资平台的出现。此外，通过刺激国内消费来推动经济增长的政策，进一步推动地方政府融资平台的扩张。

地方政府融资平台所面临的潜在风险

第一，运营风险。名义上是独立公司的地方政府融资平台，实际上却受地方政府的影响，缺乏真正意义上的独立法人机构资格。平台的管理层多由政府任命，缺乏市场运营经验，容易导致决策失误。此外，地方政府对平台的监管不足，导致责任不明确、内控松散，易出现资金挪用和违规借贷等问题。

第二，财政风险。在地方政府融资平台的运作中，完全没有经营性收入或仅有部分经营性收入的项目，其还贷资金主要依赖于地方政府的财政补贴。同时，融资平台的大量债务是基于地方政府的担保。土地出让及相关税费收入在目前我国地方财政收入中占相当比重，若土地相关收入大幅削减，将直接威胁地方财政偿债能力，金融风险由此产生。

第三，金融风险。融资平台资金主要依赖银行贷款、发债和信托产品，形成以银行贷款为主的单一结构，直接融资渠道受限，增加了金融系统的脆弱性。基础设施建设项目若存在资本金不足或不实问题，加之项目资金需求量大、使用周期长，造成商业银行中长期贷款增加较快、贷款结构失衡，“长贷短存”现象凸显，金融风险加剧。

风险产生的原因

第一，法人治理结构不完善。由于管理过程中欠缺严谨的规范手段，融资平台在法人治理层面的架构不够完善。尤其部分平台公司的高管人员风险防范意识淡薄，投融资、工程等重大事项缺乏必要的集体决策程序。由于平台的财务信息和重大业务信息等透明度较低，政府很难掌握融资平台真实的财务状况和经营风险。

第二，募集渠道单一且公益项目较多。地方政府融资平台的融资途径较为狭窄，多依赖银行贷款。平台投资项目多为公益性，收益低，难以通过自身运营还本付息。银行贷款易受宏观经济形势、货币政策等因素制约，自2010年起，央行多次上调存款准备金率、收紧银行信贷，融资平台资金面临周转困难，诸多不确定性增加，风险凸显。

第三，财政管理体制及经济增长模式。在分税制改革后，地方分成大部分“小税种”和小部分“大税种”，“小财政大城建” 的局面形成，地方财政资源有限，城市基础设施建设的高额投资需求与之形成矛盾。一些地方经济的增长主要是依靠投资和出口来实现的，消费对经济增速的贡献度处于较低水平，在特定时期，公共投资成为推动经济增长的关键因素。

加强地方政府融资平台审计监督的建议

第一，与政策措施落实情况审计相结合。结合国家政策，审查融资平台的公司治理和融资行为的合规性，特别是对公益性和非公益性项目的融资和资金使用进行严格审查。对于承担公益性项目融资任务且主要凭借自身收益来偿还债务的融资平台公司，审核是否设置辅助账簿制度，对承担公益项目融资任务的融资平台公司进行辅助核算和报告。对没有承担公益性项目融资任务的融资平台公司，审查资本金的注入是否按照有关法律法规进行，是否违规将学校、医院等公益性资产向融资平台公司注资，是否按照规定用途使用资金、审慎经营等。

第二，与预算执行审计相结合。审查地方政府是否将融资平台形成的政府债务纳入预算管理，并将政府财政收支情况予以完整的反映，促使地方政府强化债务意识，保持与当地财力相配套的债务规模。审查地方政府是否将本级债务如实向本级人大报告并接受监督，强化融资管理部门的监管责任，控制地方政府负债总量及其财政担保行为。审查地方政府是否建立和完善债务信息报告制度，将地方政府债务余额、结构、期限、债务比率、还款计划等资料向社会公布，将地方政府举债由隐性转为透明、公开。审查地方政府偿债准备金机制的设立情况，是否在年度预算中确定了偿债资金比例，以及是否借助年终结余调剂等手段来充实偿债准备金，并且执行专户管理、专款专用，以确保政府债务按时偿还，提高地方政府防范与化解债务风险的能力。

第三，与重大投资项目审计结合。加大对重大投资项目审计监管力度，有助于迅速把握债务资金的流向及收益状况，避免投资决策的盲目性，避免政府因投资失控造成浪费。审查重大建设项目审批程序是否完备，重点关注项目立项、规划许可和建设用地许可等事项。对项目资金来源进行审查，确保资金来源合法合规，并根据项目进度及时审核资金到位情况，以及有无闲置、挪用资金等情况发生。全面分析项目的投资绩效，包括项目的经济、社会和环境效益，保证资金效益得到充分发挥。