建立行政裁量基准专门制定程序的必要性证成

研究缘起

行政裁量基准是我国行政执法实践中的一项重要制度创新，旨在通过细化裁量权的构成要件和法律效果，为行政权的行使提供更为明确的判断标准，进而有效地约束执法的随意性，使行政执法更加公正和规范。近年来，随着法治政府建设的持续推进，行政裁量基准的制定和运用取得了显著成效，但同时也存在文本内容同质化程度高、文件载体形式复杂多样等问题，导致裁量基准的质量参差不齐。若从制度层面探寻缘由可以看到，当前我国尚未在国家层面建立专门的行政裁量基准制定程序，以至于实践中各地各部门在制定裁量基准时缺乏统一的程序指引，更多地依赖自主探索。显然，这种现状不仅制约了裁量基准的科学性与合理性，还与法治政府建设的目标背道而驰。实际上，构建全国范围内统一适用的行政裁量基准专门制定程序，不仅是行政裁量基准控权逻辑的内在要求，还是行政执法实践的现实需要。基于此，本文将从理论和实践两个维度探讨建立行政裁量基准专门制定程序的必要性，以期为建立健全行政裁量权基准程序制度提供参考。

理论必要性：

基于行政自制的控权逻辑

行政裁量基准的设立本质上是行政机关通过规则化的自我设限实现对自由裁量权的内部控制，这一控权模式以行政自制理论为法理基础，其核心在于通过行政机关的自我约束规范行政行为，减少裁量权的滥用。按照行政自制理论的控权逻辑，行政机关能够通过优化自身组织架构、制定内部行政规则、构建内部监督体系等方式自发地约束行政行为，确保行政权在合法合理的范围内运行。其中，作为规则之治的行政裁量基准，通过细化和量化行政裁量权的具体行使标准，实现对裁量权的自我规制，从而有效控制行政裁量权的行使。

进一步说，行政自制的控权逻辑内在地要求规范化的制定程序，以确保裁量基准的科学性和合理性。对此，可以从行政裁量基准的属性和效力以及实现方式两个维度进行考察。第一，从行政裁量基准的属性和效力来看，行政裁量基准作为内部行政规则，其效力主要体现为通过层级监督和公务员的服从义务产生的事实上的约束力，而非基于法律效力产生的国家强制力，因此更加需要执法人员对规则内容的认同，对规则实质合理性的要求相对较高，而规范的制定程序可以推动裁量基准文本的高质量发展，从而增强执法人员的心理认同。第二，从实现方式来看，行政裁量基准通过细化和量化行政裁量权的具体行使标准，实现对裁量权的自我规制，而这一过程同样需要有配套的程序规范予以保障，如严格的起草程序可以使裁量基准在内容上更加精准，对构成要件和法律效果的规定更加合理，从而增强裁量基准的执行效能。不仅如此，行政裁量基准专门制定程序还以严谨的审议流程确保行政裁量基准的合法性和权威性，以公开程序增强基准文本的透明度和可预测性，以有效的监督制约机制规范行政权力的行使，等等。更为关键的是，它可以建立起一套全国范围内普遍适用的规则体系，从而切实维护法制统一，进一步规范各地方的行政裁量基准制定工作。

实践必要性：

基于执法现实的规范需求

在推进政府治理体系和治理能力现代化的进程中，进一步规范行政裁量基准的制定和管理工作已成为一条必由之路。党的二十大报告明确提出要“健全行政裁量基准”，这为新时代进一步规范行政裁量权、提升行政执法效能指明了方向。此前，《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》明确强调要“健全政府机构职能体系，推动更好发挥政府作用”，并指出“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑”。在此基础上，国务院办公厅印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》）进一步明确要求“严格行政裁量权基准制定程序”。这些相继出台的政策文件，正是为了应对行政裁量基准标准不统一、制定程序不规范等一系列重要问题，可见这些问题已成为制约执法公信力的关键症结。因此，应当对症下药，通过建立统一的行政裁量基准制定程序，有效规范行政裁量权的行使，提升行政执法的质量和效能。

制度创新不仅源于政策要求，更扎根于基层执法的现实需求。根据《全面规范行政裁量权基准制定和管理工作 着力提升行政执法质量和效能》一文所提供的统计数据，截至2022年该文发表前，省级人民政府及其部门制定的行政裁量权基准数量超过1000个，设区的市人民政府及其部门制定的基准数量超过1200个，区（县）人民政府及其部门制定的基准数量接近3000个。可见，各地在行政裁量基准的制定上已积累了一定经验，但这些地方标准在制定程序和内容上仍存在不统一、不规范的问题，而《规章制定程序条例》等既有程序规范又难以契合行政裁量基准制定的特殊需求。因此，有必要通过建立专门的行政裁量基准制定程序，在制定主体、权限、流程及监督保障机制等方面做出统一规定，进而有效解决各省市制定程序不一的问题，确保裁量基准在全国范围内的一致性和协调性，具体而言：首先，在制定主体和权限方面，制定程序可以明确各级行政机关的职责和权限，避免因主体不明确或权限重叠导致的混乱，确保裁量基准的制定既符合法律规定，又符合行政管理的实际需要。其次，在制定流程方面，制定程序涵盖规划、起草、审议、发布等环节，可以确保裁量基准的制定过程科学合理，如在起草阶段通过公开征求意见、专家论证等方式，充分听取各方意见，提高裁量基准的民主性和科学性；在审议阶段通过合法性审查、集体决议等方式，确保裁量基准的合法性和合理性。最后，在监督保障方面，制定程序通过建立有效的监督机制，如备案审查、定期清理等，及时发现和纠正裁量基准中的问题，从而保障其适应性和有效性。概而言之，专门的制定程序以其在制定主体与权限、制定流程、监督保障机制等多个维度的完善规定，保障了行政裁量基准制定工作的科学性、合法性和有效性，从而进一步规范行政裁量权的行使，扎实推进法治政府建设。

构建全国统一的制定程序还可以更好地适配数字化发展趋势，为行政裁量基准的动态调整提供科学高效的技术支持。《意见》明确提出，要“大力推进技术应用。要推进行政执法裁量规范化、标准化、信息化建设，充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段，将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，为行政执法人员提供精准指引，有效规范行政裁量权行使”。显而易见，建立全国统一适用的专门制定程序正是顺应这一发展趋势的关键举措。在全国各地共同适用一套行政裁量基准制定规范的情形下，行政裁量基准与技术应用的深度融合具备了坚实的制度基础，进而能够有效强化全国范围内的信息联动与共享，实现全国范围内行政裁量权的动态调整，同时还有利于推动全国统一大市场的构建。譬如，借助大数据分析技术，能够整合各地的执法数据，实现跨区域的实时监测和预警，及时发现并纠正执法过程中的偏差；利用人工智能技术，可以分析全国范围内的执法案例，为各地的执法案件提供智能辅助决策，进一步提升执法的科学性和公正性。同时，数字化转型还能推动执法信息的公开透明，加大公众对执法工作的监督与参与力度，有效提升行政执法的社会满意度。

结 语

构建全国统一的行政裁量基准专门制定程序，是法理逻辑与现实需求的共同要求，具有重要的理论和实践意义。在理论层面，行政裁量基准以行政自制为控权逻辑，内在地要求程序约束，以确保行政裁量权在合理合法的框架内运行，从而更好地实现行政裁量权的自我规制。而在实践层面，无论是契合政策要求、满足执法实践所需，还是顺应数字化融合的发展趋势，都离不开专门制定程序来规范裁量基准的制定工作。综上所述，建立统一的行政裁量基准专门制定程序在理论和实践层面均有其必要性，是推动法治政府建设的重要举措之一。