行政诉讼中规范性文件附带审查问题研究

摘要：在行政诉讼中，对于规范性文件的审查至关重要。规范性文件既能保护公民权益，又能监督行政机关。我国相关法律对其的规定逐步完善，2014 年《中华人民共和国行政诉讼法》将规范性文件纳入司法复审范畴，2015年和2018年相继出台了司法解释进行改进，但仍存在诸多争议和问题。目前该制度在实践中面临诸多挑战，如启动条件严苛、审查标准待完善等问题，亟须优化以更好地满足行政审判实践需求。

关键词：行政诉讼；附带性审查；规范性文件

一、行政规范性文件的概念分析

在法律范畴内，行政规范性文件的内涵与范围的明晰，在很大程度上依赖于地方性法规以及政府规章的规定。不同地区的法规在对行政规范性文件进行界定时，会从多个关键维度出发，其中制定主体、权限以及效力等方面是重点考量要素。例如，知名学者姜明安在其著作《行政法与行政诉讼法》中明确提出：“规范性文件是指行政主体为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政立法以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称，俗称‘红头文件’。”[1]这一观点从行政主体的行为目的、权限范围等角度，对行政规范性文件进行了基础性的概念梳理。在行政诉讼领域，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及相关法律概念，对行政规范性文件有着更为精确的定义。同时，该文件必须是非规章类的，且要涉及不特定主体的权利义务，具备可反复适用以及普遍约束力的特性。

二、行政诉讼中规范性文件附带审查存在的主要问题

（一）审查启动意愿不足

1.严苛的程序性条件限制案件受理

当前，从行政规范性文件审查所取得的实际成效来看，其与制度设计的初衷之间仍存在较大差距。这一现象背后，既折射出法院在面对规范性文件审查工作时积极性与主动性相对不足的问题，也深刻体现出启动审查的相关规定在表述与执行层面存在的模糊不清状况。

在启动审查的关键环节，法院首先需要对被诉行政行为是否契合行政诉讼法所规定的起诉条件展开全面审查。这一前置审查工作严格把控着后续规范性文件审查的开启。若当事人所提起的诉讼未能满足程序性要求，哪怕其所质疑的规范性文件存在明显问题，也无法进入审查流程。以某起涉及城市拆迁补偿的行政诉讼案件为例，原告因在提交诉讼材料时，部分程序性文件的格式不符合要求，虽然其对拆迁补偿所依据的规范性文件合法性提出了强烈质疑，法院依然依据既定程序，无法对该规范性文件启动审查。这种因程序性瑕疵而阻断审查进程的情况并非个例。由于前置审查条件设置得极为严苛，法院作出不予审查决定的情形频繁发生，这无疑给当事人通过合法途径维护自身权益、对规范性文件进行监督带来了极大的阻碍。

2.行政规范性文件识别难题制约审查启动

原告满足起诉程序条件后，法院确定行政规范性文件的性质，这是合法性审查的前提。若法院认定所诉文件不属于行政规范性文件，就不会审查其合法性。由于我国对行政规范性文件的定义、制定主体和程序缺乏统一规定，严重制约审查工作的进行。“一旦规范性文件进入具体的法律适用场景，分歧还是难免的。这种情况下，分歧无法靠定义来解决，对其使用作出说明和论证属于论者的义务。”在张洪添案中，原告请求审查相关通知条款合法性，法院认定该文件由民政部起草，属于规章，故不予审查。[2]在此，法院仅依据制定主体判断文件的性质。然而有制定规章权的机关也可能制定行政规范性文件。由于当前缺乏统一鉴定标准，容易因文件性质误判导致法院消极审查。

（二）规范性文件附带审查的标准有待完善

在学界中，对于附带审查规范性文件的范围一直颇具争议。在现存的法律和司法解释中，也难以找到确切的答案。法院的审查旨在明确规范性文件能否用于判定行政行为的合法性。在司法实践中，对于相关的很多问题都存在争议。例如：若原告和被告双方提供作为依据的规范性文件不一致，法院该如何审查？是仅审查原告提交的文件，还是对双方有分歧的所有文件都进行复审？另外，法院审查原告指定文件时，是只针对与行政行为相关的特定条款，还是全面审查文件全部内容？有学者指出，仅依据文件名称和单一条款进行审查，不考量其他条款与案件的关联，这种做法的合理性还有待研究。司法解释要求法院审查有关条款，对 “有关条款” 的理解，是广义还是狭义，决定了审查范围是局部还是全面。由于缺乏明确的法律规定，法院在审查范围的选择上拥有较大自主性，这无疑增加了司法实践中审查标准的不确定性。

三、行政规范性文件附带审查制度的完善

（一）审查启动层面的完善

1.建立专门机构以完善规范性文件识别机制

法院对规范性文件审查的启动率较低，其中一个重要原因在于，立法层面尚未对规范性文件的制定和认定标准作出明确规定，这无疑加大了法院审查工作的难度。法院作为司法机关，虽然肩负着维护公平正义、监督行政权力的重任，但其机构能力存在固有局限。规范性文件广泛涉及社会、经济、政治等诸多领域，其内容繁杂多样，从城市规划、环境保护到税收政策、民生保障，无所不包。要求法院对所有这些规范性文件的有效性逐一进行审查，在现实操作中面临重重困难。例如，在经济快速发展的当下，新兴产业不断涌现，与之相关的行政规范性文件也随之大量出台。这些文件往往涉及复杂的经济、技术问题，法院在缺乏专业知识和充足资源的情况下，要全面审查其有效性，不仅耗时费力，而且可能因能力不足导致审查结果不准确。针对此问题，学者王春业提出将规范性文件的识别进行分类，并建议“由最高人民法院与司法部联合建立一个规章数据库”。[3]这一建议具有很强的可行性。最高人民法院作为国家最高审判机关，拥有丰富的司法实践经验和专业的法律人才，能够从司法审查的角度对规范性文件进行准确判断；司法部则在行政立法的规范制定、监督管理等方面具有独特优势，二者联合，能够充分发挥各自职能，有效整合资源。通过建立数据库，行政机关制定的各类规范性文件信息得以集中收录，并以电子方式进行披露和共享。对于公民而言，在提起行政诉讼前，只需通过便捷的网络查询系统，就能快速、准确地了解所涉文件是否属于规范性文件。这不仅增强了公民的法律意识和提升公民的维权能力，还能有效减少因对法律规定不了解，导致诉讼请求与法律相悖而被驳回的情况。

2.赋予第三人启动司法审查的主体资格

在行政规范性文件附带审查的法律框架下，当前法律明确赋予了原告要求一并审查规范性文件的权利。然而，对于第三人在这一审查程序中的诉权问题，学界却存在诸多争议。依据“附带性”的起诉条件，部分学者认为，第三人若要参与附带审查，其与案件的关联性应聚焦于行政行为本身，而非文件审查行为。倘若第三人仅与行政行为存在利害关系，而与文件审查行为并无直接关联，那么从严格意义上讲，其并不符合 “附带性” 的起诉条件。例如在某起涉及土地征收的行政诉讼中，第三人虽受土地征收行为影响，但在对相关规范性文件审查时，其诉求与文件审查行为的关联性不明确，依此观点，该第三人可能就不具备附带审查的主体资格。与之相反，另一部分学者主张第三人应享有对规范性文件进行附带审查的权利。笔者对这一观点深表赞同，并认为应当通过立法的方式，明确赋予第三人司法审查启动主体的资格。从法理层面分析，“法无禁止则为自由”，在现有法律体系中，既没有明确禁止第三人提起附带审查，也未明文规定第三人不能作为与行政纠纷处理具有法律利害关系的诉讼参与人。这意味着，从法律的角度出发，第三人具备参与附带审查的可能性。

（二）审查标准层面的完善

当前，仅仅将法律法规和规章作为上位法依据，对行政规范性文件的合法性进行审查，具有明显的局限性。由于行政规范性文件的种类繁多、来源广泛，涵盖了社会生活的各个领域，现有的审查依据难以全面覆盖所有类型的文件。这就导致在实际审查过程中，法院常常会陷入困境，尤其是在面对一些新兴领域或特殊情况时，因缺乏明确的、效力层级更高的法律文件作为参照，无法对部分行政规范性文件展开有效的审查。学者何海波提出的观点具有重要的现实意义。他主张在特殊紧急情况下，应当适当考虑应急原则，赋予行政机关一定的处理权力。这意味着，在面对诸如自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件等特殊紧急状况时，当依据常规审查标准难以迅速有效地应对危机时，应急原则可以成为行政机关行动以及法院审查的重要参考依据。在这种情况下，行政机关可以根据实际情况，迅速制定和发布相关的规范性文件，以满足特殊时期的管理需求。同时，法院在审查这类规范性文件时，也需要充分考虑应急原则，在保障法律框架基本稳定的前提下，给予行政机关一定的自由裁量空间，确保行政规范性文件既能有效应对紧急情况，又能在法律的框架内接受合理的监督与审查。

参考文献：

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法，北京大学出版社2015年版，第174页.

[2]何海波.论规范性文件的附带审查，中国法学，2021年第3期.

详见（2018）闽0825行初29号行政判决书

[3]王春业.论规范性文件一并审查制度的实践偏离与校正——以907个案例为研究样本，浙江大学学报，2021年第1期.