审计视角下地方政府专项债券资金管理使用探讨

□广东省珠海市审计局 赵雪丽

审计背景

为提高地方政府专项债券资金管理使用效率、防范债务风险、促进经济健康发展、推动政策落实和执行，审计部门抽查了某地专项债券资金管理使用情况。审计发现，该地存在未统筹考虑自身财力情况，大规模启动建设项目，部分项目因财政配套资金不到位及前期谋划不足导致停建，部分专项债项目资金以拨代支，造成资金使用效率低等问题。

存在的问题

第一，未考虑财政配套资金实际情况，大规模启动建设项目，导致停工或烂尾风险高。首先是财政及债务情况。一是一般公共预算收入难以保障政府正常运作，无法落实专项债券建设项目配套资金。二是剩余债务额度有限，存在超过警戒线风险。26个新增政府专项债券项目中，23个项目属于投向领域禁止类项目。其次是已启动专项债券建设项目资金需求已远超财政承受能力。26个新增地方专项债券项目包含400个子项目，总投资1478亿元；已动工194个子项目，总投资565亿元，完工仍需资金448亿元。若通过政府债券资金解决，债务率将达838%，债券利息支出超20亿元，占该地公共预算年收入的60%以上，已超出债务上限和财政承受能力。再次是部分续发专项债券项目面临后续债券资金无法到位的问题。该地某年度续报26个新增地方政府专项债券项目中，12个项目未能通过国家两部委审核，项目面临资金不到位而停工或烂尾的风险。最后是该地已有部分政府投资项目处于停工或烂尾状态，大量财政资金损失浪费。经抽查，某保障性住房项目总投资3.5亿元，因资金问题停工超两年，不能按时交付保障房，存在窝工索赔风险；6个在建学校项目总投资1亿元，其中5个项目现场施工进度已过半，但累计支付进度款仅0.2亿元，因资金问题停工1年，影响教育优质资源的均衡发展，某中学建设因拖欠工程款已被施工单位诉至法院。

第二，个别专项债券项目因前期问题导致停建，造成大量专项债券资金损失浪费。A专项债券项目原总投资9亿元，因前期准备不充分，土地规划不合理，项目与自有资金建设项目捆绑采取EPC模式统一招标、统筹实施的建设方式，因自有资金项目资金无法到位导致A项目停工2年。该项目已完成基坑支护及部分工程管桩施工，获得专项债券资金1.8亿元，实际使用资金0.7亿元。因财政配套资金无法到位，停止该项目后续建设，但前期投入的基坑支护及部分工程管桩施工工程款约0.7亿元将全部损失浪费。

第三，部分专项债项目资金以拨代支，资金使用效率低且存在安全风险。某年度该地11个专项债券项目通过预付款支付5亿元，占当年资金的10%。审计抽查3个项目预付款3亿元，均存在虚报进度提高预付款比例的问题，截至2024年4月底，仍有2.5亿元沉淀在施工单位账户，未形成实际工作量。同时，A施工单位曾被列为失信公司，B施工单位有56项强制执行记录。

第四，个别专项债券工程项目存在履行基本建设程序不严格、勘察质量管理不到位情况。A专项债券项目勘察由某勘察院实施，合同价为249万元。审计抽查发现项目勘察报告存在使用虚假钻孔芯样照片情形，造假手法包括更改芯样编号后复用岩芯照片、打乱岩芯顺序重新组合等，涉及造假钻孔18个，占总钻孔数量105个的17%，涉及合同金额43万元。

第五，部分专项债券项目还款收入测算不实，未来还款来源需要依靠财政来解决，需要注意后续还款风险。某年度该地申报新增地方政府专项债券项目共26个，其中16个项目的还款收入测算不准确。2个医疗项目未考虑实际情况，按收入比例压低成本，虚增经营收益，剔除财政投入后实际亏损。1个慢性病防治中心项目以医院收益作为还款来源，但该收益已无法覆盖债务本息。

审计建议

第一，聚焦资金绩效管理，加强问责追责。一是按照财政资金绩效管理要求，对专项债券项目的责任人实行绩效终身追责制，切实做到“举债必问效、无效必问责”。二是对于不顾自身财政状况，盲目铺开政府投资工程项目建设，导致大规模停工或烂尾，造成重大损失的，严格按财经纪律追责。

第二，聚焦债券政策研究，加强项目申报指导。一是主管部门及项目单位应加强政策学习研究，及时掌握政策动向，规范专项债券申报。二是主管部门应加强指导，做好跨年度项目资金配套及项目申报统筹衔接，避免盲目无序举债、盲目开工。

第三，聚焦做实前期申报工作，防控资金使用风险。一是严格落实事前绩效评估机制，加强项目储备管理，优先申报成熟度高、具备开工条件的项目。二是专项债券主管部门应从是否满足项目收益与融资平衡等方面严格审核债券项目，确保收益与项目融资相平衡。三是严格按照项目进度申报，确保专项债券有序稳妥发行，依法合规调整专项债券用途，避免资金闲置浪费。

第四，聚焦债券项目管理，科学安排建设项目。一是摸清建设项目底数，摸清在建项目数、所处阶段、总投资、未来资金需求等情况。二是统筹做好资金保障工作，按项目所处阶段，优先申请资金保障已动工项目收尾建设，对无财政资金配套，且尚处于项目设计、前期征地等阶段的建设项目，应停则停，避免扩大在建工程基数。三是对已获得专项债券资金的项目，科学合理启动建设，优先保障重点项目建设。