政府采购工程项目不可竞争费占比对价格的影响

政府采购工程项目依据图纸和清单体现采购标的内容，在详细规格、工期要求、数量方面比较明确，但价格计算方式上有异于货物、服务采购方式。根据《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）（以下简称计价规范）的规定，使用国有资金投资的建设工程发承包，必须采用工程量清单计价。工程项目的资金绝大部分属于财政性资金，财政性资金应属于国有资金，因此工程建设项目大多采用招标采购方式，计价方式绝大多数都参考采用工程量清单计价模式，在该计价模式下，工程量清单均实施综合单价计价方式，分项按实计量结算。

行业背景

政府采购工程项目计价方式在工程施工采购的应用中遇到一些困境，有必要对这些困境进行分析，就如何使采购人员与供应商合理分担各自风险并在工程施工采购中得到更好应用进行探讨。

工程项目依据工程量清单及其综合单价计算出的费用总和即为分部分项工程费，而总报价除包括分部分项工程费外，还包括措施项目费、其他项目费（暂列金、暂估价）、规费和税金。其中，分部分项工程费、单价措施费以及总价措施中的二次搬运、冬雨季施工、工程定位复测等费用作为可竞争费用。安全文明施工费、暂列金、暂估价及规费作为不可竞争费由采购人员对其进行设置，供应商报价时不能调整其金额。

综合单价是供应商完成一个规定清单项目所需的人工费、材料和工程设备费、施工机械使用费和企业管理费、利润以及一定范围内的风险。笔者认为，工程项目的报价是一个复杂的、政策性很强的系统工程，采购环节难以在短时间内做出分项报价。在现行的政府采购竞争性磋商模式下，供应商在首次报价基础上，磋商小组专家仅对二次或多次总价报价进行打分评审，未对各分项价格进行审核确认，若成交供应商最后报价低于首次报价，且未提交调整部分报价构成及明细，签订合同时，工程量清单中可竞争费用的各单项综合单价和可竞争总价措施项按折扣率比例调整，不可竞争费用按实结算不予下浮。换言之，由于工程计价文件组成的特点，供应商提交首次报价（含各单项价格）后，磋商小组以二次报价（总价）确定推荐中标人，但由采购人按（二次报价-不可竞争费）/（首次报价-不可竞争费）原则确定计算折扣率去平均调整供应商首次报价各个清单项目综合单价后签订合同。

问题分析

通过梳理某高校近两年7个（A~G项目）政府采购工程项目二次报价折扣率影响案例（附图1），计算折扣率低于85%的项目操作层面被认定为低于成本价，对比不难看出，7个政采项目中标价接近85%最低线，其中A项目折扣率甚至达70.94%，由于采购文件中未明确相应细节，合同签订双方对单价调整比例理解产生歧义，带来极大争议纠纷，供应商表示过低的折扣率调整很难保证工程按质按量如期完成，在国家计价规范下采购人也没有第二种调整选择，这种不利的影响让工程实施陷入被动局面。我们以控制价100万元，最低报价85万元建立模型=（85-8.5/100-8.5）*100%，分析发现，供应商首次报价和招标人设置不可竞争费占控制价比例两方面因素是影响折扣率的主要原因。供应商首次报价的不同，折扣率线段图不同，但最终折扣率调整分项单价对最终价格无影响，真正影响折扣率的因素仅是采购人设置安文费、暂列金等不可竞争费用占控制价比例，并且该因素并非属于供应商自身原因所能考虑决定。

对策探讨

2024年5月22日，四川省政府采购中心组织全省省属单位代表共同讨论研究政府采购工程项目领域重点问题，会后制定采购文件措施模板试行后进行推行，以方便解决各采购主体在工程实施管理中的突出矛盾。通过逐一反馈，政府采购工程竞争性磋商多次报价而出现的低价问题已经成为各单位的关注重点，各代表充分调研积极建言献策，探讨出解决矛盾问题的对策措施。

措施一：采购人设置不可竞争费时不宜过高，要充分考虑费用占控制价比例对供应商分项报价调整的影响。

措施二：政府采购工程项目参考工程招投标中按照控制价下浮一定比例的做法，由于竞争性磋商和竞争性谈判均存在两次及以上的报价环节，当采用项目单价形式时，须在采购文件中明确告知最终报价所对应的单价计算方法，避免结算环节引起争议。故最后报价所对应的（分部分项项目，措施项目）单价=首次报价单价*下浮折扣率，其中下浮的折扣率=（最后报价-不可竞争费）/（首次报价-不可竞争费）。

附图1 某大学政府采购工程项目各组成费用情况

近年某大学政府采购工程各项费用占比情况