以健全公共服务完善新型城镇化背景下人口吸引政策

党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。要把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动。2024年8月20日，江苏省发改委就“新型城镇化高质量发展”也作出相应部署，要进一步完善人口吸引政策，须完善社会保障政策，推动城乡居民基本医疗保险等兜底性服务向常住人口全覆盖，以及完善随迁子女流入地受教育政策、“钱随人走”财政转移支付制度等。可见，无论是从吸引人口居留、增强城镇人口集聚势能的政策趋势，还是从新型城镇化进程以及农业转移人口市民化的新阶段来看，目前都是完善流动人口公共服务体系从而引导人口合理流动的最佳时机。

江苏常住人口在2010—2011年呈现跨越式增长，2010年城镇化率迈上60%关口。江苏早在2017年城镇化率便达到70%的门槛，接近发达国家水平，超过全国平均水平11.7个百分点。2017年至今增速放缓，农业转移人口带动的快速城镇化逐渐到达瓶颈，人口增量收窄预示发展进入提质转型阶段，城镇化迈入进一步向中心城市集聚的后期阶段。而今年国务院发布的“新型城镇化战略五年行动计划”，要求5年内把我国常住人口城镇化率提升到接近70%，意味着我国流动人口的数量将继续攀升，流动人口市民化任务艰巨，对人口净流入地区的基础设施和公共服务承载力提出了更高要求。

从近年来江苏人口变化来看，2020—2023年相比上年末的人口增量分别为8.17万、28.14万、9.6万和11万人。作为经济强省和全国五个常住人口超8000万的大省之一，江苏2020年以来濒临人口负增长边缘，2021年至今自然增长率进入负增长，人口形势面临严峻挑战。截至2023年年末，江苏发展基础最好、综合竞争力最强的沿江八市常住人口较上年末增加12.86万人，自然增长人口减少12.76万人，流动人口增加25.62万人，增量主要源于流动人口的迁移增长。另外，江苏其余5市去年常住人口共减少1.86万人。2023年，我国跨区域人员流动量达612.5亿人次。江苏城镇化水平高于全国平均近9个百分点，一定程度上会转化成对跨省人口流动的吸引力。随着人口负增长和都市圈发展日趋成熟，人口出生率下降与人口流动率提升并存，中小城市收缩与区域中心城市扩张并存，个体流动向举家迁徙转变等一系列新趋势和特征的出现，都需要政府制定相应的公共政策与之适应。然而，公共服务供给责任的高度地方化，导致跨地区尤其跨省流动人口基本公共服务的保障难度较大。因此，江苏要把握城镇化后期人口持续向发达地区集中的趋势，公共服务供给应按人口规模变动进行配置，累积人力资本从而提升地区竞争优势。

江苏各大城市人口规模有增有减，外来人口的流入及其市民化所带来的人口红利和集聚效应，直接贡献于地方经济增长和公共财政。为此，如何做好公共服务供给与常住人口规模的动态适配，以充足、高效、优质、均等的公共服务提升宜居宜业水平和人民群众的获得感、幸福感，增强长周期人口引留和转化能力，是新形势下摆在江苏各地和各级政府面前的“必答题”。

不同类型的公共服务对流动人口留居意愿影响不同，而教育公共服务的供给更多地影响流动人口长期留居意愿。由于大约三分之二的流动人口选择在省内近距离流动，且长三角城市群内部有10个城市占比最大的流动人口来源地均为城市群内部城市，城市群内部的城际流动规模不断增长，因此探索城市群统筹发展流动人口教育的思路具备可行性。亟须进一步考虑如何从户籍制度改革和教育生产要素跨区域配置入手，建立跨行政区利益共享和成本共担机制，创新教育等公共服务的“同城待遇”。