关于加强盐穴地下空间管控的思考与建议

○国家税务总局淮安市洪泽区税务局 植 雯 房 骁

近年来，全国各地地下空间资源利用探索了多项试点示范，如湖北、山东、江苏等地盐穴压缩空气储能项目建设、达产消息频传。江苏常州、淮安等地利用盐穴地下空间储气、储能、储战略氦气等项目一直走在全国前列，但在调研过程中却发现，地下空间资源管理存在空白，严重制约资源利用工作高质量发展，加强地下空间管控亟须关注思考。

一、淮安市洪泽区盐盆盐穴地下空间分布情况

洪泽盐盆位于洪泽湖东畔，洪泽区西顺河镇至淮阴区高家堰镇一带（部分处于洪泽湖中），面积约82平方公里。盐盆构造简单，地层倾角平缓，沉积稳定，硝盐矿层结构基本未遭受破坏。

洪泽区西顺河镇片区，已累计查明无水芒硝2.6855亿吨、岩盐8.2078亿吨。截至2023年底，尚有剩余探明资源量即保有无水芒硝1.6027亿吨、岩盐8.0603亿吨。

淮阴区高家堰镇片区，已累计查明芒硝资源量2.8447亿吨、岩盐33.5803亿吨。截至2023年底，尚有剩余探明资源量即保有无水芒硝1.7431亿吨、岩盐31.0445亿吨。

盐穴地下空间库容。截至2022年底，洪泽盐盆盐穴地下空间有效库容总量4693万立方米，其中洪泽区 1067万立方米、淮阴区3626万立方米。

二、盐穴地下空间管控面临的难题

（一）空间利用权属不清

地下空间通常为采矿产生的空腔，其综合利用依赖矿权人却超越采矿的范围，随着地下空间的价值不断释放显现，权属问题既制约开发利用又影响矿区融合发展。淮安市洪泽区自然资源和规划分局表示，洪泽盐盆历经30年的开采，已形成100多个地下盐腔即盐穴地下空间，截至 2022 年底，有效库容达1067万立方米。但洪泽盐盆现有的14个采矿权，分属于不同的矿山企业，影响了盐穴地下空间的统筹利用。淮安市洪泽区司法局反映，目前尚未出台有关盐穴地下空间在出租、出让及有偿使用等方面的法律政策，如：盐穴地下空间在盐矿勘查许可证、采矿许可证有效期内，权属是否属于国家和政府所有；利用盐穴地下空间进行开发建设的，政府能否参照地下建设用地对盐穴地下空间进行出租、出让，或以平台公司合营等方式获取利益；在许可证有效期内矿业权人能否以转让、出租等形式给他人经营使用等诸多问题。

（二）空间利用规划不清

地下空间利用过程涉及耕地保护、地质灾害预防、生态环境等多方面的考虑，且建设中有较大的不可逆性，但当前各地地下空间资源利用多以项目驱动，存在规划滞后、缺位问题，部分盐腔因缺少靠前规划，导致资源浪费，甚至影响当地居民生活。淮安市洪泽区司法局反映，目前，相关法律法规只是将控制性详细规划界定为国有建设用地出让等开发利用的法律依据，未对矿权类地下空间做具体指导。在盐穴地下空间使用权出租、出让时，是依据已经编制的矿业权开发利用方案，还是重新编制控制性详细规划进行指导规范？若依据现行的控制性详细规划，则在地下空间的规划指标界定、地下盐穴空间投影面积与地表用地面积不一致，其空间具体范围界定等方面不清晰。淮安市洪泽区自然资源和规划分局表示，绝大多数矿井硝盐矿未开采完，利用现有矿井盐穴地下空间开展储气储油等，会导致矿井剩余硝盐矿无法开采，造成矿产资源浪费。如果没有平衡好硝盐矿开采和盐穴地下空间利用的关系，就无法确保经济效益最大化。洪泽盐盆矿井多未开展盐穴地下空间形状测量。

（三）空间利用监管不清

将地表开发利用方式延伸到地下空间，各部门本就缺少依据。同时，地下空间通常在几百米深的地下，空间利用状况难以准确观察、测量，也缺少相应的技术规范，面对权属、审批等方面的空白，各部门难以协同配合和履职监管。淮安市洪泽区自然资源和规划分局表示，在我国地下空间开发利用管理中，存在多头管理与无人管理并存现象。一方面，地下空间涉及多个部门管理，其管理权限条块分割缺乏统一的管理和协调，无法明确各个部门的权利责任，一旦涉及利益分配和具体责任的承担，不是你争我抢就是互踢皮球，最终仍各行其是；另一方面，存在无人管理的情况，如单独建设的地下工程要向哪个部门提出申请，接受申请部门核发规划许可证有何依据、如何发尚不明确。这种矛盾并存的局面使得开发投资者的利益得不到保障，严重影响了开发地下空间的积极性。

三、关于盐穴地下空间管控的建议

（一）明晰管控内涵，明确总体思路

结合国土空间用途管制要求，可将地下国土空间管控内涵界定为：为实现地下空间资源的合理利用和优化配置，健全地下空间专项规划体系，规定管控边界，规范管制措施，明确分区分类分层使用条件，科学保护和严格约束地下空间开发利用的行为。以构建绿色低碳资源利用模式、推进资源节约集约利用为目标，降低地下空间开发利用“外部不经济”，引导和约束地下空间开发利用范围、规模、强度和时序，强化总量管控和分区分类分层管控。

（二）深化摸底调查，强化底线约束

地下空间是能源、水源、岩土等生态资源的重要载体，开发利用需要以生态安全评估为基本前提。一方面，应加快推进城市地质调查，适当提高重点地区调查精度；有条件的地区，可对地下空间进行普查，对深部地下空间地质特征、结构和地质参数等精细化探测技术开展研究。另一方面，因地制宜确定约束性地质因素，开展资源承载力和地下空间开发利用适宜性评估，明确发展底线和资源利用上限。其中，省级层面，应划分鼓励、引导、限制开发利用分区；县区层面，应划分优先建设区、重点建设区、一般建设区、限制建设区和禁止建设区。此外，还应加强对深层地下空间资源的战略储备和保护，划定地下生态环境、文化遗产、战略空间的底线保护范围。

（三）强化规划引导，健全地下空间规划体系

应基于全域、全要素、全类型管控思维，探索建立“市县+特定区域”的地下空间规划体系。县区级规划侧重地下空间开发利用限制和影响因素分析，科学判定地下空间可开发利用实际潜力，从利用模式、功能类型、空间布局等方面明确规划分区发展控制引导要求。针对特定区域（更新改造、交通枢纽、历史保护区域等），则应探索划定地下空间三维开发利用和管控边界。同时，明确重点地区空间资源集约高效利用要求，强化地上地下一体化立体国土空间资源综合开发利用。