低效用地“腾笼换鸟”推动城乡高质量发展

○浙江大学公共管理学院 杜昱东

在土地资源约束趋紧、产业用地利用粗放等压力下，闲置土地资源如何提质增效、推动产业转型升级成为经济高质量发展的重要议题。2023年9月，自然资源部贯彻落实党中央关于实施全面节约战略、盘活存量土地和低效用地的决策部署，印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，决定在43个城市开展低效用地再开发试点。2024年8月，自然资源部组织梳理低效用地再开发试点城市的经验做法，发布了试点工作首批18个典型案例。这些典型案例中的创新做法，均以盘活利用存量土地、探索创新政策举措、促进地方产业升级为重点，为各地低效用地提质增效提供极大的借鉴和参考意义。

强化规划引领，落实国土空间规划管控。规划先行，强化顶层规划，以国土空间规划和产业规划为指引，引导产业聚集，预留高标准厂房建设用地。统筹更新，针对存量低效用地更新，适时合理编制控制性详细规划，谋划更新地块的目标定位、功能结构、空间意向与更新路径。

补齐政策短板，构建提质增效长效机制。提供政策支撑，制定低效用地提质增效实施细则与相关收储供应工作指引，完善相关管理机制。科学开展低效用地综合评价，形成低效用地数据库，摸清资源本底，根据评价结果，针对性制定低效用地提质增效和淘汰腾退方案。强化组织领导，建立多部门协同的工作领导小组，明确职责分工，打通低效用地提质增效全流程管理环节。

严格用地审批，变增量依赖为存量挖潜。严把准入关，把新建产业项目容积率、建筑密度、地均固定资产投资和地均税收作为约束性指标纳入供地方案和投资发展监管协议，使土地资源向高新技术企业倾斜，牢牢守住“非达标，不准入”的红线，从源头降低低效用地的产生风险。严控用地规模，引导小规模产业项目利用既有高标准厂房。挖掘存量土地资源，盘活转型存量低效工业用地，引导新建项目优先使用存量资源，将“土地存量”变为“发展增量”。

深化实施路径，探索多元提质增效模式。政府主导，综合运用法律、经济、行政等手段，按照依法依规、分类处置、因地制宜、合理保护的原则，着力处置闲置土地，有效盘活低效用地。坚持多渠道、多手段、市场化洽谈，加大历史遗留问题的处置力度。引导企业自发增资技改、提容增效，通过用地面积与税收贡献相挂钩、亩均效益与补贴政策相挂钩的方式，倒逼企业节约集约用地，提升土地利用效率。市场参与，通过引入多元主体、企业通过二级市场收购盘活等方式，调动多方积极性，协调利益诉求，推进土地高效转型，推动优质企业和新兴产业集聚。