○南京市税务局课题组 王嘉诚
碳税是指以保护环境为目的，针对化石燃料（包括煤炭、天然气、石油等）燃烧后产生的碳排放量以及其本身的含碳量而开征的一种税收，其目的是通过控制和减少二氧化碳排放，缓解温室效应，减缓全球变暖。截至2021年年底，全球已有35个碳税计划，涉及27个国家，覆盖全球温室气体总排放量的21%。
在实现碳达峰、碳中和目标的过程中，税收政策能够充分发挥导向作用，引领经济社会绿色转型。碳税作为直接针对碳排放征收的税种，可以显著增强对于二氧化碳排放、能源消耗的调控力度。为服务国家“双碳”目标，完善我国绿色税收体系，积极应对国际“碳关税”贸易壁垒，拟在完善碳税制度研究的基础上，开展本课题研究。
一、国际碳税的变革发展
芬兰是最早实施碳税的国家，1990年起对所有的矿物燃料单独征收碳税，1993年将碳税覆盖到电力行业，1995年开始将碳税纳入能源税形成混合税，但由于混合税标准问题，1997年取消混合税而变为独立型碳税；瑞典于1991年在能源税基础上开展绿色税收改革，引入碳税政策；丹麦于1992年在能源税基础上开征碳税，根据《1995年绿色税收框架》，1996年引入以二氧化碳税、二氧化硫税和能源税三种税收为主体的税收政策；英国于2000年制定《英国气候变化计划》，将气候变化税作为能源税的一种，并于2001年开始征收；日本于2004年正式提出《日本碳税方案》，2007年开始单独征收碳税，并修订《可再生能源标准法》《税收特别措施法》，促进碳税与能源税、环境税的协调应用；南非于2010年提出开征碳税方案，2019年《碳税法案》正式生效，分两个阶段对矿业、钢铁、电力等部门征收碳税。
二、碳税的国际实践及对我国的启示
（一）国际碳税实践
各国碳税各具特色，现将重要的几项涉税要素整理如下：
1.征税范围。从排放源来看，影响气候变化的温室气体主要是二氧化碳（占比在70%-80%左右），此外还有甲烷、氧化亚氮等。由于二氧化碳排放量的90%是由化石燃料燃烧产生的，因此碳税开征之初主要以化石燃料燃烧产生的二氧化碳为征税对象，比如日本的“地球暖化对策税”针对煤炭、石油、气态烃等征收。从覆盖范围来看，欧盟的碳交易覆盖电力部门和大工业部门，而碳税则覆盖小工业部门、汽车燃料和居民部门，与碳交易形成互补。
2.计税依据。计税依据一般有两种，一是排放量，如每吨二氧化碳；二是燃料消耗量，如每吨煤炭、每升石油、每立方米天然气。以排放量为依据更符合碳税对碳排放征税的本意，但排放量计量难度大，征管成本高；以燃料消耗量为依据则相对简便，易于操作，不过由于只考察入口、不考察出口，企业在这种方式下采用碳减排技术的动力不强。
3.征税环节。征税环节有三种方式选择，一是在化石燃料生产端征收，二是在化石燃料消费端征收，三是在化石燃料的生产端和消费端同时征收。在生产端征收，征管最为方便，但价格信号传递效果不佳，影响减排效果。在消费端征收更能体现税收公平，但征管难度大。
4.税率。一般采用定额税率，按每吨二氧化碳当量计算。各国税率总体较低且差异明显，最高的是瑞典（137.24美元），最低的是芬兰（0.08美元），半数国家税率低于25美元，比如新加坡为3.71美元，日本为2.61美元。
（二）对我国的启示
从全球碳税实践看，开征碳税的国家征收力度还比较弱，主要原因是各国需要平衡征收碳税的长期和短期影响。理论界虽然整体上支持长期内双重红利的存在，但其实际效果还需其他条件的支持，至少在短期内碳税确实增加了企业成本；即使碳税主要对能源行业征收，但这些行业增加的成本也会通过产业链传导到上下游的商品与服务中。因此，各国通行的做法是：初期税率往往较低，以减少对企业经营的影响，之后税率渐进递增来提高减排效果。这对我国未来碳税要素的设定都有鲜明的借鉴意义。
三、国际碳税的比较
（一）计税依据标准多元化
大部分国家采取以化石燃料含碳量或消耗量折算的二氧化碳排放量为计税依据。早期实施碳税的瑞典、挪威、丹麦等欧洲国家主要以化石燃料含碳量为计税依据；随着技术标准的可行性和测算的便捷性，日本、新加坡、南非等大部分国家以化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量为计税标准；也有少部分国家以二氧化碳的实际排放量为计税依据，如波兰、智利、捷克等。
（二）征税环节丰富化
一方面，碳税征收环节一部分集中在生产环节。挪威碳税征收主要集中在矿物资源、煤炭、焦炭等，但目前未把天然气纳入其中；美国加利福尼亚州实施的碳税主要针对化石燃料的生产和供应环节；澳大利亚碳税主要集中在矿产、石油、电力、钢铁等领域约500家大型企业。另一方面，也有一些国家对化石燃料生产和消费环节同时征收碳税。芬兰规定，企业和居民都需要按照一定税率缴纳碳税；丹麦将能源用途分为供暖、生产、照明三类，根据工业企业和家庭的能源用途征收碳税。
（三）税率差异化
一方面，税基标准不同。芬兰的碳税结构为碳/能源混合税，对一次能源征收能源税，但对木柴、风能等不征能源税，采用超额累进税制，碳税税率与排放的二氧化碳量成正比；丹麦采用分行业征收标准，对供暖、照明、生产行业二氧化碳排放分别按100%、90%、25%的比例征收，基准税率为每吨二氧化碳12.1欧元。另一方面，税率跨度明显。目前，国际上碳税税率主要以低税率为主，爱沙尼亚、日本、新加坡、智利等国家的碳税税率均不超过5.0美元/tCO2e，英国、葡萄牙、加拿大、冰岛等国家税率集中在19.8美元/tCO2e～34.8美元/tCO2e，丹麦、荷兰、芬兰等早期实施碳税的欧洲国家税率不超过72.8美元/tCO2e，瑞士、瑞典碳税税率已超过100美元/tCO2e。
四、关于我国实施碳税政策的建议
（一）做好碳税基础工作，重视不同法规协调
一方面，无论是碳税开征还是碳交易市场的稳健运行，都需要统计、整理、分析二氧化碳排放量等天量的基础数据，同时配以科学严谨的监测、报告与核查制度体系。另一方面，认真研究中国开征碳税的可行性、开征时间、推进方式、相关税种之间的协调，加强顶层设计，努力实现碳税的双重红利效应。
（二）合理制定优惠政策，健全碳税配套措施
一是明确征管范围和征管对象。碳税征管的主体仍集中在中小碳排放企业，对于已经参与碳排放交易市场的企业，要排除在碳税征管范围之外，避免对同一排放源或企业造成双重负担。二是实行碳税优惠补贴政策，完善碳减排激励措施。在对企业征收碳税的同时，签订企业减排目标清单，对在规定时间内完成减排任务的企业实施碳税减免、返还等激励措施，对二氧化碳年排放量在一定范围内的企业给予适当的自主选择碳税或碳交易市场的权利，形成完善的减排激励机制。
（三）加强减排措施协调配合，完善碳减排政策框架
一是建立碳税与碳市场调控范围协调机制。兼顾地区二氧化碳排放结构和规模差异，对于碳排放结构中化石能源占比较高的地区，优先选择碳排放权交易，以限额配置方式提高大中型企业减排效率，设置低碳税税率以限制小微型末端碳源。二是建立碳税与绿色金融合作机制。探索建立绿色发展银行，为企业低碳转型提供前期资金支持和低息贷款，充分发挥绿色金融的资源配置功能，加速资金在碳减排领域循环周转。