“以数治税”背景下实现精准税务监管的思考与探索

○南京市税务局课题组

2021年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，明确提出要实现从“以票管税”向“以数治税”的分类精准监管转变。在此背景下，无论是出于深化税收征管改革的客观需要，还是从提升税收治理效能、融入国家治理体系的全局角度出发，加快实现精准税务监管都具有现实性和紧迫性。面对新形势，税务部门要抓住精准监管新发展的机遇，开拓监管视野，创新监管手段，围绕全面防范税收风险和服务纳税人缴费人两大监管主线，通过进一步应用现代信息技术加强对税费数据信息的归集共享、分析应用、提前预警、及时发现和分类处置，提高税务监管精准化水平。

一、新发展阶段推进精准税务监管的要求

（一）监管向“全”拓展

提高税收治理效能的核心在于对纳税人进行全面、系统的监管。为此，税务部门应积极推动税收治理现代化，而实施精准监管是必经之路。实现精准税务监管需要从监管覆盖和拓展范围两个方面着手。监管范围应覆盖全领域、全税种、全环节、全链条，并贯穿从登记到注销、清算的全过程。税务机关应加强征收环节监管和部门协同监管，确保监管到位，以建立全方位、多层次、立体化的监管体系。

（二）分析向“统”集成

税费管理对象的涉税服务行为具有整体性。为实现精准税务监管，税务机关必须将税费管理对象的所有涉税服务行为视为一个整体进行分析。精准税务监管的改革目标，是在“统筹监管运作、整体实施处理、各部门依职责行事”的模式下，最终实现从表面到深层、从单一到整体、从辖区到跨区域的税务监管，即实现在超越税收管辖权的基础上对户籍、税基和各税种单项管理的综合性、集约化税务监管。

（三）手段向“智”提升

提高管理质量和效果需要形成一套完整的管理闭环。然而，管理对象、目标和任务常常是动态变化的，如果没有自适应能力，税收管理很容易陷入被动局面。理想的状态是实现智能化的自适应管理，只需要最小的人工干预，并具备机器学习和数据挖掘功能。随着智慧税务建设的不断推进，涉税服务信息系统的优化、各类信息库和平台的建立以及信息技术在税收大数据智能分析中的应用，再加上模型和指标体系的完善，建立自适应管理模式已经成为可能。

二、“以数治税”背景下税务监管面临的挑战

（一）税收数据体量复杂

目前的数据量随着经济的蓬勃发展而急剧增加，给税务监管带来了较大的挑战。税务机关需要处理海量的税收数据，以便及时发现税收风险和违法行为。数据缺失、错误、重复等问题影响了税收风险的准确识别，进而影响了税收执法的效果。

（二）岗责体系有待完善

目前的岗责体系各部门相对独立，获取信息有限，这会导致税务管理碎片化、重复化，部门间权责交叉，人力资源浪费。因此，需要加强各部门沟通协调，建立统一的税费管理平台，实现信息共享和管理资源整合，提高税务管理整体效能。

（三）税务监管有待提升

当前的税务监管体系主要基于因果关系的管理，最终由主管税务机关的税源管理部门执行，但它的管理行为仅针对特定个体。这种从因果关系出发的“一户式”“一人式”管理方式难以适应经营主体数量急剧增加和涉税服务行为更为复杂多元的现状，导致税务机关在监管资源有限的情况下较难实现对所有纳税人缴费人的精准监管。因此，对现行税收管理的优化和升级势在必行。

三、实现精准税务监管的政策建议

（一）健全税收大数据基础

一是建立统一的税收大数据平台。这一平台需集数据采集、存储、处理、分析于一体，以纳税人基本信息、税务登记、申报纳税、优惠政策享受等各类涉税数据为基础，实现数据的全面采集和整合。二是实现数据标准化和规范化。为保障数据的有效性和可比较性，需制定并实施数据标准化和规范化的政策。这涉及建立统一的涉税数据标准，如数据定义、格式、来源等，以确保不同来源、不同区域的数据可以进行相互比较和融合。三是强化数据质量管理和治理。高质量的数据是实现精准税务监管的基石。因此，需要加强对数据质量的管理和治理，包括保障数据采集的准确性、完整性、一致性等。同时，还需制定数据质量管理办法和数据治理机制，明确各方责任和权利。

（二）用数字化链条加强精准监管

一是通过建立税收监管与涉税数据的良好互动机制，梳理出税收监管所需的涉税数据，加大数据采集力度，完善涉税行为数据链。此外，在收集到涉税数据的基础上，构建税收监管指标模型，进一步扩大税收监管范围并提高监管精准度。二是全方位映射税源和涉税行为的真实状态和实时变化，将各要素与法定标准高效对接匹配，精准识别并有效处理不规范、不遵从等问题，打造标准细节化、感知实时化、业务全景化、管控智能化的数字化风险监控体系，以提高风险应对能力。

（三）发挥精准分析作用

为了提高税务监管的精准性，还需要构建“宏观+微观”“监管+执行”的精准监管平台。该平台可由总局、省局两级集中管理，进行集约化分析、识别，再下发任务至主管税务机关开展具体管理行为。这种模式可以最大限度地提高税务监管的精准性。此外，该平台可以通过数据分析和挖掘技术，对纳税人缴费人的经济行为和涉税服务行为进行深入分析和挖掘，发现其中的规律和特点，为提高税务监管的精准性提供数据支持和技术支撑。

（四）提高税务人员信息化水平

根据智慧税务发展和精准税务监管的需求，税务部门应科学合理地培养和配置相关专业人员，将税务人员从繁琐的事务中解放出来，有序充实到一线执法和服务岗位上。同时，在征管质效和监控评价指标考核过程中，新技术引进和应用的安全性、稳定性以及隐私保护等方面也对信息科技监管能力提出了更高的要求，必须建立一支技术精湛、业务过硬的复合型监管科技人才队伍。