基层关于加强精准监管的调查和建议

○国家税务总局淮安区税务局 周 云 刘 军 杨 超

科学、精准、有效地实施税务监管是深化税收征管改革的题中之义，也是优化税收营商环境的重要内容。本文以淮安区税务局为例，简要梳理基层税收征管体制运行中的问题，并提出对策和建议。

一、基层税收征管体制运行中存在的问题

（一）事多人少要求高，基层压力较大。一是繁杂事项过多，工作质量不高。基层业务股室普遍对口上级多个部门，接收工作任务量较大且时限很紧。个别工作存在“今天发、明天要”的情况，未考虑到工作流程以及与纳税人沟通时间，造成基层在同时接受多个部门下发的工作任务时疲于应付。由于频繁地打扰纳税人，也一定程度上影响了税收营商环境。二是人员结构老化，高素质业务骨干较少。淮安区局现有在职干部职工261人，其中机关股室81人，各派出机构共有180人。除了一分局（纳税服务机构）人员结构较为年轻外，其他分局普遍存在人员老化现象。淮安区局6个属地税源管理分局共有92人，其中55周岁以上干部43人，占分局总人数的47%。老同志学习接受新知识的速度较慢且工作热情衰减，导致一些复杂业务无人可派、无人会干。此外，基层能够熟练掌握土地增值税清算、股权转让交易等专项技能并且具备一定实战经验的复合型人才较少，很多业务骨干往往一人多岗、超额承担工作任务。

（二）风险应对作用不突出，成效不明显。一是中低等风险应对耗费大量精力、效益不高。目前，中低等风险应对和疑点数据核查占据了基层80%的时间和精力。2022年淮安区局接收中低等风险应对任务655户次、疑点数据核查任务114083条，主要涉及五大偏离度专项核查、优惠政策疑点数据核实等事项。这些大批量的数据需要基层管理分局逐户联系纳税人进行核实、更正。由于部分数据存在多头下发、命中率较低等问题，增加了基层的无效劳动。而且，中低等风险应对主要涉及提示更正等事项，不能产生补漏增收的效益，导致基层投入精力与效益不成正比。二是高等风险应对作用不明显。2022年，淮安区局共完成综合风险应对任务396户次，风险应对团队共有33人，人均完成12户次。实际工作中，风险应对团队中能够从事主评的人员不足半数，再加上风险应对流程对各个工作节点都做出统一时限要求，导致主评人员无法兼顾应对质量和效率。加之，基层对风险应对工作中发现的纳税人不缴（少缴）税款行为是否进行处罚执行口径不一，导致基层税收执法的刚性逐步削弱，纳税人的税法遵从意识日益淡化。三是稽查案件移交机制不畅。按照改革方案，涉及偷、逃、抗、骗的案件需要移交上级稽查局处理。但在实际工作中，由于市局稽查局人力有限，加之基层与稽查局对偷、逃、抗、骗案件的认定标准存在差异，导致基层向稽查局移交案件的机制不够顺畅。2022年，淮安区局向市局稽查局移交偷、逃、抗、骗税案件线索5户，被退回要求补正资料4户。

（三）事务性工作占比较大，弱化了税源管理职能。一是事务性工作庞杂。目前基层承担大量的疑点核查、催报催缴、智慧税务软件推广等事务性工作。有些工作上级虽然没有专门布置，但是基层为了完成考核要求需要长期、持续地投入精力。比如，减税降费政策应享尽享、税种申报率、所得税的年度汇缴申报等考核指标，上级会定期通报排名。为了完成这些指标，基层需要不断地提醒、辅导、督促纳税人，占用了大量的管理资源。二是基础税源管理职能失衡。绩效考核指标中，税种管理和风险管理考核指标较多，各业务股室日常工作中也以税种管理、风险管理为重点，导致基层将大部分的时间和精力用在税种管理和风险管理上，用在基础税源管理的时间不足20%，属地分局对基础税源的管理存在底数不清、情况不明的情况。

二、对策和建议

（一）加强工作统筹，推动数据扎口管理。一是建立任务统筹机制。建议由税务监管运营中心对各职能部门上报的工作任务统一扎口管理，针对同类同质事项进行分类整合，实现池外无任务；在综合考虑基层人力资源状况的基础上，根据任务的轻重缓急和难易程度科学确定任务数量和推送频次，预留适当的处理时间，防止基层消化不了。二是加强数据扎口管理。建议各业务部门对扫描出的疑点数据先进行筛查，加强数据的源头管控，避免推送“垃圾数据”。对经过筛查后的数据由税务监管运营中心统一扎口推送，切实解决无序推送、重复推送问题。

（二）分类分级管理，提升风险应对质效。一是分类分级管理。中低等风险以提示提醒为主，建议由税务监管中心通过电子税务局推送给纳税人自查整改，通过系统分析集中分析的方式对纳税人自查结果进行分类管理。成立纳税人反馈情况审核团队，及时作出审核结论。对消除风险或已按规定补缴税款及滞纳金的纳税人不再进行行政处罚。对未能消除风险的或高风险等级纳税人采取递进检查措施，对存在重特大风险的移交给稽查部门处理，确保查深查透。对进入递进检查环节的不缴少缴行为必须给予行政处罚，增加纳税人的违法成本。二是提高风险应对成效。建议科学统筹风险应对任务的批次和数量，避免一次性下达多项任务。建议取消应对流程对时限节点的额外要求，给予应对人员充分的工作主动权。建议制定风险应对工作模板，确保风险指引明确、政策依据准确、应对口径一致、反馈标准统一，提升基层应对质效。按照“随机+定向”的方式定期开展风险应对质量检查，对低成效任务实时启动跟踪质疑流程，用结果复核提升风险应对成效。

（三）厘清管理职责，夯实税源管理基础。一是优化调整管理职责。按照“机关做、系统做、集成做”的要求，加强工作事项的流程化、批量化处理，减少基层事务性工作量。建议明确工作任务的具体内容、完成时限和工作标准，使基层完成工作任务目标明确、进度可控、绩效可评。建议在条件成熟的县区局设置稽查局，充分发挥稽查局打击偷、逃、抗、骗税、虚开发票的职能，增强基层税收执法的刚性。二是明确属地管理责任。按照集约化管理为主、网格化管理为辅的原则，由税种管理部门利用税收大数据对行业性、系统性风险进行实时监测、定向排除，提高风险防范的精准度。同时，明确各属地分局的税源管理职责，使基层把工作精力从事务性工作转移到基础税源管理上来，为集约化管理提供有效补充。