□ 《南京观察》记者集体采写
南京正在经历一场静水深流的变革。
这是一座被称为“全能选手”的城市——制造业实力与经济规模稳居全国前十，底蕴深厚、韧性十足；是兼具实力与颜值的“人文绿都”。但站在“十五五”门槛前的南京，面对的是一个更加复杂的发展命题：全球技术产业格局深度重构，人工智能正在重塑每一个行业；而城市自身，又同时遭遇人口增长趋缓和城市价值未能充分释放的双重约束。外部变局与内部瓶颈交织叠加，构成了南京必须面对的一个“局”。
清醒只是起点。真正的考验在于：路径在哪里？
2026年各区党代会报告陆续出炉，透过各区党代会报告释放的信号，三个观察维度逐渐清晰：人口是目标，融合是手段，产业强市与城市更新是两翼。三者互为支撑，指向同一个命题——南京如何从“大”走向“强”。
机制之困——
同为正局级，谁听谁的？
南京是一座“高人均、低增长”的城市。2025年末常住人口达963.85万人，距离2030年常住人口总量超千万的目标，尚需增量约36.15万人。年均增长约7.2万人——放在十年前，这个数字或许并不算难，但如今却压力重重。
“自然增长”这条腿几乎走不动了。2025年南京人口出生率仅5.39‰，全年自然增长人口仅3000余人，在江苏省整体已出现人口负增长的背景下，这条路显然指望不上。唯一的出路是“机械增长”——大规模吸引外来人口流入。南京提出的“每年吸引30万年轻人”的目标，指向的正是这个方向。
从各区党代会报告来看，一种务实的转变正在发生。受土地和建成区空间约束，大多行政区不再强调常住人口规模的硬性增长数字，而是将重心转向“人口量质提升”“青年人才集聚”“优化人口结构”。江北新区提出新增城镇就业超15万人；栖霞区力争未来五年汇聚青年人才10万人；雨花台区目标到2030年集聚AI产业人才超10万人。
人口是目标，但实现目标的手段不是“抢人头”，而是“优生态”。用产业留住年轻人，用服务涵养人才池，让人口增长从“量的扩张”转向“质的深耕”。然而，这条路径能否走通，取决于一个更基础的前提——南京的资源配置机制，能否支撑得起这样的转型？
这是绕不开的一道题。
南京有一个长期存在的机制之困：“区”和“园”如何从“两张皮”到“一盘棋”？栖霞与仙林大学城、南京经开区之间，江北新区与浦口之间，建邺区和河西新城管委会，雨花台区和南京软件谷等，“区”和“园”的矛盾并不鲜见。
这道题不破，政府资源的高效配置大打折扣，人口“优生态”的目标难以落地。
栖霞的“三区融合”先行先试。去年年底，栖霞区推进行政区、南京经开区、仙林大学城一体化发展。融合的核心逻辑是“精准剥离”——经开区此前承载着辖区10万余名员工、数千家企业的社会事务包袱，改革后将行政事务与社会职能交给街道，经开区得以轻装上阵，全部火力聚焦经济建设主战场。仙林大学城则依托高校院所优势，重点打造研创型经济，推动科技成果从“书架”走向“货架”。行政区负责区域综合管理与社会治理服务。三方各归其位，形成“经开区抓生产、大学城抓转化、行政区抓服务”的协同格局。
体制理顺之后，机制创新随之跟进。栖霞成立经开区重大办，从三大板块多个部门抽调骨干组建专班，实行实体化运作、提级管理。与过去平级部门调度资源的模式不同，提级管理后重大办的协调能力明显增强——以前不少问题需要区级领导出面协调，如今在重大办层面即可解决。希尔顿格芮酒店、金陵石化、大唐电厂等一批重大项目的推进效率由此提升。
江北新区与浦口走“一体化”融合之路。江北新区党工委、管委会与浦口区委、区政府实行统一领导、一套班子、一体化运行，今年提出全面推进空间规划、产业发展、城市建管、科技金融、文旅体商“五个一体化”。江北新区的平台优势、产业优势、能级优势与浦口的空间优势、生态优势、干部资源优势形成互补，目标是以融合拓展江北发展空间、提升浦口发展能级。
行政区和园区彻底融合还有很长的路要走。有的园区是正局级，和行政区区委、区政府同样为正局级，二者行政级别平级，不存在隶属关系，南京普遍安排区领导兼任园区党工委书记，这位领导同时分管全区多条线，很难常态化驻园办公，园区设常务副主任，形成事实上的一把手，园区有独立财政、独立金库，行政区和园区两套完整决策班子、两套议事规则，即便推行“领导互相兼职”，也多是职务挂靠，难以真正实现 “一套班子”。
要彻底一体化、完全消除“两张皮”，意味着财政体制重塑、大范围人事整合、甚至行政区划调整，触及认知、权责、利益、法规多重深层矛盾，因此一体化融合发展客观上还有一段周期。
机制的“局”正在被撬动。但仅有机制还不够——融合释放出来的红利，最终要落在具体的产业和空间上。产业如何借AI突围工业制造？主城如何激发新活力？这是南京“破局”的又一程。
产业之进——
来了不走了，靠什么？
2026年一季度，全市地区生产总值4939.60亿元，同比增长5.5%；规模以上工业增加值同比增长7.0%，增速比去年全年提升1.2个百分点。从产品看，工业机器人、新能源汽车、锂离子电池产品产量同比分别增长23.9%、26.8%、22.0%。数字背后，是南京制造业正在发生的深刻变化。
但挑战同样清晰。传统软件增长放缓，AI大模型正在重塑整个研发生产。制造业“大而不强”的结构性矛盾仍在——部分领域“制造大、研发弱”的失衡尚未根本扭转，有顶级论文，缺超级工厂。
产业强市这道题，南京怎么答？
智能电网是南京最硬的一张牌，南京要从“国家队”、从最懂电的城市走向“万亿级”。去年全市产业规模突破5000亿元，其中江宁占据半壁江山——284家规上企业，今年上半年完成总产值1290.14亿元，同比增长14.2%。南京已锚定智能电网迈向“万亿级产业”的目标，江宁区委书记亲自担任产业链链长，目标直指全区首个5000亿元产业。
在产业空间上，南京推动一南一北产业集聚发展。南京市发改委近期发布的《南京南部智造大走廊建设实施方案》要打造南部智造大走廊，江宁强调研发策源与高端制造，溧水突出制造转化与应用牵引，高淳聚焦特色配套与场景培育。溧水新能源汽车产业2025年规上产值达650亿元，整车产量约占南京六成，“双千双百”目标已经锚定；高淳上半年两轮重大项目集中签约、总投资约200亿元，向着地区生产总值和工业经济总量“双千亿”奔跑。三区欲“拧成一股绳”，围绕高端智能装备、新能源智能网联汽车等“产业公约数”共同发力，目标是携手打造万亿级智造大走廊。
在北部，六合成为南京航空航天产业的“意外”之地。五年前启动的产业科技创新港，如今南航国际创新港一期已拔地而起，航空学院、能源与动力学院连同全国重点实验室悉数入驻。星河动力总装基地今年竣工验收，“智神星二号”大型可复用液体火箭有望年底出厂，年产10发、产值超20亿元，一个从无到有的空天制造集群，从六合到江北新区，正在南京北部成形。
人工智能是南京产业强市的“关键变量”。全市人工智能专利数量居全国前列，大模型备案数量占全省62%。“人工智能+”在电力、石化、钢铁、汽车等行业加速落地。
雨花台区是全省软件第一区，4900多家软件企业扎堆，成立了全国第二家区级人工智能发展局，每年1亿元专项资金配套跟进。今年启动的“10万AI工程师菁训计划”，瞄准的是存量软件工程师向AI的集体转身——软件产业的下半场是AI，南京的目标是“全国软件产业智能化第一城”。
建邺区第一次高举“科创建邺”的大旗。“科创”一词在区党代会报告中出现56次，超过“金融”成为最高频词汇。曾经以金融立区的建邺，正在将科创推至最高战略。建邺大厂云集，区里集聚了阿里、小米、京东、宝马、恒生等大规模研发中心，建邺将以人工智能为引领，重点推进空间赋能、主体跃升、平台强基、场景开放、人才领航五大行动。计划用五年时间，形成软件信息、智能经济两个千亿级产业集群，基本建成以人工智能为引领的科创建邺。
玄武区党代会报告中，“人工智能”出现28次，是最高频关键词。从2023年在全省率先启动江苏国际数据港起，老城区已集聚国机数科、科大讯飞、百度等AI上下游企业近千家。目标到2030年，核心产业规模保持两位数增长，备案大模型数量保持全省领先。
回看南京的产业布局，一条清晰的逻辑线浮现出来：以石化钢铁升级、智能电网做大做强等优势集群稳住基本盘，以南部智造走廊和北部空天制造打开增量空间，以人工智能全面赋能存量产业转型升级。三股力量交汇，支撑起南京从“制造大市”向“制造强市”的跨越。
对当下的南京来说，“育强”之重要丝毫不逊于“招商”。南京涌现大量增资扩产项目，这是存量企业对一个城市最真实的投票。但如果审视全局，南京本土企业的增资扩产意愿和频次，与它庞大的创新底座相比仍有差距。这并非企业“不忠诚”，而是它们在成长的关键节点上，感受到了支撑的不足——资本密度不够、产业生态不完整、市场化接口不通畅，于是选择了向外寻找更合适的成长土壤。
从“招商焦虑”走向“育强大户”，南京需要跨越从资本、转化、考核到制造的完整成长链条，而操作性最强的“育强”逻辑，需要考核体系从“流量”转向“存量”——将“本土企业成长率”“增资扩产项目数”“企业留存率”“产业链带动效应”纳入核心指标。当一个园区的成绩单不再取决于今年新引进了多少家，而取决于培育了多少家从“幼苗”长成“小树”的企业时，管理者的行为模式才会发生根本转变。
空间之新——
没有新地，老城靠什么翻盘？
进入城市建设下半场，南京中心城区面临一道共同命题——如何让每一寸空间创造更大价值，释放更大魅力？
鼓楼区以不到南京1%的面积，贡献了近12%的经济总量，单位面积产出41亿元、领跑全省区县。秦淮区全域49平方公里，文物风貌管控严格，可大规模开发空间极为有限，却定下了“十五五”经济总量冲刺2000亿元的目标。换算下来，每平方公里土地产出需要逼近40亿元——这在国内主城核心区属于极高水准。
这是一场没有增量土地的竞赛。南京老城区的答案是：通过功能重构而非空间扩张推动能级跃升。
城市更新的趋势，早已从“推倒重建”转向“渐进式织补”。伦敦国王十字区历时20年，将废弃工业用地改造为知识经济街区，保留历史建筑骨架，嵌入现代产业功能；纽约高线公园将废弃铁路变为空中绿道，带动周边数十亿美元开发。
秦淮的路径与此异曲同工。区第四次党代会确立“一城一带一中心”战略——“一城”是以新质生产力为代表的国际科创城，“一带”是以人文经济为标识的秦淮河产业融合发展带，“一中心”是以主导产业为支撑的活力中心区，目标是在全省面积最小的城区，通过功能重构来实现能级跃升。
永久纳入联合国全球城市更新范本的小西湖，“原地重建、成本共担”的石榴新村，都是城市更新的杰出案例。但每一片老城区的产权状况、居民诉求、空间条件都不一样，经验可借鉴，但无法照搬——这正是老城更新最现实的困境。
鼓楼区构建了“两特六老”更新体系——特色历史空间、特色山水空间，老校区、老设施、老工业、老商服、老街道、老住区。10.3平方公里待更新区块，分散成588处，通过织补式更新释放全区五分之一的地盘。
城市更新的核心命题是，老城需要经济活力，需要留下人。
新街口商圈坐拥4个年销售额超40亿元的百货购物中心，秦淮区负责的西南象限正密集更新——金陵中环架起84米空中连廊，IFCX新力场焕新升级……但新街口横跨三区，商圈联盟仍停留在沟通层面，缺乏统一规划权与执行权。秦淮能做好自己的西南象限，商圈整体提升需要三区真正坐到一张桌上，以行政资源的打通带动四个象限商城以及地面、地下的连通。
鼓楼将湖南路商圈复兴列为“一号工程”，军人俱乐部、绿地紫金中心、苏宁易购山西路店等多个商业地标即将焕新。颐和路11片区引进的品牌中有六成是首进江苏，停运12年的汉中门汽车站蝶变金智里园区，从老建筑中“要”出2万平方米新载体。
城市更新最难的，不是改造建筑，而是留住人。
巴黎左岸的圣日耳曼德佩区，保留着数百年的咖啡馆、书店和老公寓，居民与游客共生，文化活态传承至今。东京谷根千地区，拒绝高层开发，保护低层木造建筑和传统商业，成为东京最具魅力的下町街区。它们的共同点是：更新不是把人赶走，而是让原住民留下来。
秦淮最珍贵的，正是那些无法复制的“活态空间”。钓鱼台、荷花塘——成片老居民片区，青石板路、窄巷深处、院墙里探出的石榴花，保留着最原始的老南京生活状态，被誉为南京最后的“活态博物馆”。荷花塘作为省市城市更新试点，正新建微型地下管廊，以“留改拆”方式推进。钓鱼台延续小西湖规划体系，采取小规模、渐进式模式。
“钱从哪里来”“账如何算平”始终制约着多方参与。住建部部长倪虹曾发表有关城市更新的署名文章，他指出我国城市更新领域很多现行的政策制度，是在大规模增量建设时期形成的，主要用来解决“有没有”的问题，已经不适应存量提质增效、解决“好不好”问题的客观需要。同时，他认为在推进城市更新实践中，要与时俱进、改革创新、转变理念，研究破解规划、资金、运营等方面深层次机制问题，加快建立可持续的城市更新模式。
看得出，“破解”直指问题中心，以往的那一套不管用了，需要在现实的基础上，把握好大方向，拿出新思路、新方向。
而破局，正是南京未来五年的关键。