“大棋局”思维助推区域治理现代化

□ 王倩 梅杰

2025年6月，习近平总书记在《求是》发文指出，发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。面对新时代区域协调发展的新要求，如何统筹全局、精准施策，已成为提升治理效能的关键课题。借鉴“大棋局”的战略思维，强调观大势、谋全局、抓关键，正是破解区域治理难题、实现协同高效发展的重要路径。唯有以整体性、前瞻性、协同性的视角谋划发展，方能在千头万绪中落好“关键子”，激活“全盘棋”。

布“产业协同”之局，贯通区域发展“大动脉”

“十四五”期间，中国城市群经济占比优势显著，其中长三角城市群、粤港澳大湾区和京津冀城市群发展成熟，区域产业协同形成以北京、上海、深圳为“龙头”，毗邻城市为配套的分工框架。然而，部分产业链仍存在上下分割、左右孤立的问题，“十五五”时期亟须从“空间分工”转向“价值链整合”，构建双循环相互促进的产业生态。建议从三个方面入手，激活区域发展的核心动力：一是精准绘制产业链图谱，完成从“环节分工”到“生态卡位”的迭代。积极梳理各地优势产业细分领域，明确城市群内核心城市“链主”角色与周边城市“配套”定位。例如，以上海为“链主”聚焦研发设计与品牌运营、昆山主攻精密制造、嘉善深耕智能终端组装，形成“研发在沪、制造在苏浙、服务在全域”的生态格局。二是加速构建跨区域产业平台，实现从“物理集聚”到“数字赋能”的转换。针对跨域园区聚而不合的问题，联合打造产业园区、技术创新联盟与成果转化中心，实现区域内高端生产资源的共享，降低中小企业创新成本。三是破除要素流动壁垒，完成政策松绑、推进市场确权。要建立统一的市场准入标准与要素交易平台，推动技术、人才、资金等要素按市场规律跨区配置，整体上提升区域产业链竞争力。

谋“利益平衡”之势，校准区域公平“坐标系”

由于自然禀赋、历史、文化等多重因素的作用，一定程度的区域发展不平衡客观存在。“十四五”期间国家通过东西部协作、对口支援等重大决策部署，已初步缓解了区域失衡的状况，但全国区域范畴的公共服务仍存在质量差距。统筹区域协调发展的前提在于校准利益平衡的“坐标系”，为区域合作建立良好基础。“十五五”时期需构建利益共生、责任共担的平衡机制，让公平成为一体化的“内生变量”。一是建立利益共享机制，对跨区域重大产业项目、园区合作实行税收分成、产值统计协商等制度，例如成渝地区双城经济圈对联合招商项目按投资比例分配税收，保障参与方权益。二是完善横向补偿制度，明确生态保护区与受益区、经济薄弱区与发达区的补偿标准，通过产业转移补贴、生态补偿金等形式，弥补发展短板。目前，太湖流域已先试先行，建立水环境容量确权平台，无锡、湖州等生态保护区将节余排污权挂牌交易。三是推动公共服务均等化，重点推进教育、医疗、社保等资源跨区共享，建立优质学校、医院跨区帮扶机制，缩小民生领域差距。例如，长三角生态绿色一体化发展示范区制定中职教育“信息共通、资源共建、人才共育、成果共享”模式，可在各大城市群内试点推广。

行“毗邻协作”之实，激活区域一体“微循环”

毗邻区域常因行政边界形成“断头路”“政策差”，成为一体化的堵点，关注毗邻区行政协作问题是解决都市圈、城市群建设的“最后一公里”问题，能够让毗邻区域从“行政边界”变为“合作前沿”，夯实一体化的基层基础。“十五五”时期，需推动毗邻区域协作从基础设施联通向治理生态融合深化。首先，要推进基础设施无缝衔接，重点打通跨界交通“最后一公里”，建设跨区域公交专线、断头路连接线，同步推进水利、能源管网跨界联通。例如珠三角毗邻村镇实现供水、电网同网同价。其次，要实现公共服务跨区通办，梳理社保缴费、医疗报销、企业注册等高频事项，建立“跨省通办”清单，通过线上平台与线下专窗结合，减少群众与企业跑腿成本。最后，要开展跨界问题联合治理，针对大气污染、河道治理、治安防控等跨界难题，建立联合执法、应急联动机制。例如，太湖流域毗邻城市组建水环境共治联盟，实现监测数据共享与协同处置。

固“制度保障”之本，筑牢长效发展“稳定器”

区域合作多依赖短期政策推动，缺乏刚性制度约束易导致“合而不强”“联而不紧”，唯有筑牢制度根基，才能为一体化提供“稳定器”。首先，制定系统性协同制度，出台区域协同合作发展总体规划，明确各方权责清单与合作重点，配套产业、环保、民生等专项政策，形成“1+N”制度体系；其次，建立动态考核机制，将产业协同度、利益平衡成效、基础设施联通率等指标纳入地方政府考核，引入第三方评估，对“飞地”产业园合作项目开展投入、产出与公平性的综合评估，将评估结果与转移支付挂钩，避免政策空转；最后，强化法治保障，推动跨区域立法协作，将成熟的合作机制通过地方性法规固化。例如，长江经济带部分省份联合出台生态环境保护条例，为协同治理提供法律依据。制度的刚性约束与柔性引导相结合，才能让区域一体化从阶段性合作走向长效化发展。

（作者分别为苏州城市学院城市治理与公共事务学院讲师，中共浙江省委党校浙江省“八八战略”创新发展研究院研究员。本文系2024年江苏省高校哲学社会科学项目“区域一体化进程中边缘城市治理研究——以江苏临沪地区为例”〈编号：2024SJYB1072〉、2024年苏州城市学院国家课题预研项目“城乡融合视域下跨边界区域的空间治理机制研究”〈编号：2024SGY006〉阶段性成果）