□ 本报记者 张宣 胡兰兰 王甜 洪叶
近日，一段“穿越机在大理崇圣寺三塔的古塔券洞内飞行时坠落”的视频在网络流传，引发社会关注。无人机广泛应用，给生产生活带来便利，带动低空经济发展。但与此同时，“黑飞”现象频现也对监管提出了挑战。
5月20日，国家发改委政策研究室副主任、新闻发言人李超在新闻发布会上明确表示，安全是低空经济发展的首要前提。国家发改委将规范有效组织开展试点，严厉打击驾驶员无证、低空航空器未取得适航证、飞行活动未报批等“黑飞”行为，引导推动产业合理布局、场景有序拓展。
虽有相关通告条例，可记者在探访中发现，低空监管存在执法责任不明、数据安全保障不足等问题。如何在保障安全的前提下，让无人机产业飞得更高更远？
盲区——
低空监管存在诸多难题
据了解，常见市售无人机都内置“电子围栏”地图，限制无人机进入管制空域。即便在管制区域启动，无人机也会因为内置限制程序启动而迅速降落。根据规定，飞手申报飞行活动后，从地面开始计算，飞行高度不得超过120米，视距内飞行不得超过500米。
然而，一些飞手为拍摄到别人拍不到的风景或出于其他目的，动起“歪脑筋”。不久前，江阴市公安局青阳派出所查获一起违规改装操作无人机案，王某在某无人机爱好群内炫耀其破解无人机限高飞到1800米。为拍摄更好看的“上帝视角”照片，他在网上找人破解了限高程序。警方表示，王某的行为涉嫌严重威胁公共安全、扰乱航空秩序及非法改变计算机系统功能，目前该案还在进一步办理中。
看着盘旋在工地上空拍摄的无人机，南京江北新区一家重点施工项目相关责任人很头疼。他发现，每隔一段时间，项目的施工照片、视频就会出现在网上。“先不说会干扰施工，我们这工程器械多，万一无人机撞到后坠机砸到工人怎么办？”为难之下，他只能报警。
2017年东部战区空军参谋部、省公安厅等部门联合出台的《关于加强无人驾驶航空器管理维护公共安全的通告》，对机场、军事设施、政府机关、人口密集区等禁飞区飞行作出明确规定。警方介绍，对于无人机“黑飞”，可处以罚款、没收、行政拘留等不同程度的行政处罚。造成严重后果的，则将依法追究刑事责任。
虽有明令禁止，但在低空监管上仍存在诸多难题。在南京航空航天大学电子信息工程学院副院长董超教授看来，低空经济的发展面临缺乏基础设施、监管存在盲区的双重挑战。
“地面有蜂窝移动网络，天上有卫星网络，天和地都有通信基础设施，但是低空空域没有。”董超介绍，低空空域长期缺乏系统性通信基础设施支撑。而民航采用的广播式自动相关监视（ADS-B）技术更适用于合作类飞行器，针对低空经济中所需的大量航空器的监管存在技术盲区。
“现在还存在执法责任单位不明确的难题。对于未经许可擅自飞行的‘黑飞’行为，究竟该由公安、城管、部队，还是民航部门来执法，尚无清晰界定。”省航天运动协会秘书长陈春宁坦言。
破局——
技术与管理双轮驱动
如今，公安等部门会配置无人机反制枪等装备，其主要功能就是干扰无人机的遥控信号，使无人机被迫返航或降落。“但如果面向低空领域，需要保障大量航空器的飞行安全，这种技术的‘黑飞’反制效果就不是那么理想。”董超介绍，南京航空航天大学科研团队正通过融合雷达、多光谱与频谱探测等多种感知技术构建低空监测网络体系并攻关相关关键技术。同时，省内许多单位也在依托5G-A基站研究通感一体化技术，实现低空通信服务、信息服务与监视服务的深度融合。
近日，南京市公安局江北新区分局巡特警支队第四大队大队长田宪元，向记者展示了由南京江北新区警方研发的多功能肩灯。这款肩灯只有掌心大小，外形与普通肩灯类似，启动开关后，除了红蓝相交的警灯闪烁外，还有个常亮的小红灯。
“这代表‘天线’正在搜索附近无人机信号，如果发出蜂鸣报警，我们就能在手机上查到飞手所在地，迅速赶去处置。”田宪元说，此前查“黑飞”主要靠雷达或无线电探测等技术，但这些设备体积大、价格高，不适合日常巡逻时使用。“现在只要戴上多功能肩灯，正常巡逻时就能完成低空保障任务。”
除了反制措施，无人机主动避险也有相应实践。“在平台层面，当前我们主要通过城市交通管理系统（低空飞行管理服务平台），来建立有人机—无人机运营人之间的信息联系，通过有人机、无人机飞行航迹的共享，使得有人机提前感知和掌握无人机的危险接近情况。”南京莱斯信息技术股份有限公司低空事业部副总经理何亮解释，无人机也可以及时采取规避措施，对航空器水平和垂直方向位置的精确感知，是实现预警、告警的重要前提。
平衡——
教育与执法双管齐下
2024年，我国新增实名登记无人机110.3万架，无人机运营单位总数超过2万家，累计完成无人机飞行2666万小时，同比增长15%。跳跃式增长的数据背后，更需要安全基座的支撑。
在陈春宁看来，公众对“黑飞”的危害及处罚规定认知仍然不足。建议教育与执法须双管齐下，一方面要加大对公众关于空域分类、禁飞区域等知识的普及教育力度，另一方面要加大对违规飞行行为的处罚力度。严格推行无人机实名销售制，从源头上把控。同时，对飞行区域进行精细化划分，明确圈定禁飞区域，合理放开部分区域供合法飞行。
“低空数据当前并未确权，且部分数据敏感。如运营企业航迹数据部分涉及商业机密，禁区、敏感区等地理信息、空域数据涉及国家安全等。这也为数据共享等带来阻碍。”何亮表示，“目前低空运行的数据少而分散，对于保险制度等各种事务的支撑参考不足，需要加强数据管理。省与省之间、省与市之间的协调机制和工作职能、流程等，需要进一步明确。”
“低空经济的发展需要多部门协同治理，在公安、民航、无线电管理等领域打通壁垒、建立数据共享机制。”董超说，江苏在长江货运、海事巡检等场景开展低空智联网试点，为产学研协同创新提供了重要实践样本。建议加快构建“空天地海”一体化监测网络，通过数字孪生技术实现低空空域动态管理。
“就像汽车上路之前需要合格证，在道路上行驶时需要遵守交通法规，无人机飞行同样需要完整的管理体系。”中国民航飞行学院总飞行师刘传健建议，建立政府主导的运行监控系统，构建从适航审定、航路规划到实时监管的全流程安全保障，规范无人机的飞行以及有关活动，积极促进低空经济产业持续健康发展。