□ 于君博
“专业化—满意度”悖论是公共服务生产和交付环节面临的主要价值困境。在依托科层制组织开展大规模的公共服务生产并将服务交付送达给公众和企业时，生产环节的价值目标是科层理性驱动的“专业化”。具体而言，就是通过贯彻边界清晰的分工，标准化和去人格化的流程，以一种泰勒科学管理主义的行事风格持续提升公共服务生产的效率。而在交付送达环节，生产的专业化价值目标必然让位于客户的“满意度”价值目标，即为了让国家在政治上获得充分的社会支持，力争精准、敏捷地回应公众和企业的公共服务需求。
两个环节的价值目标抽象看来逻辑一致：专业化的服务可以带来更高的客户满意度。但在操作层面，马克思批判的“异化”，韦伯批判的“铁笼”，米歇尔斯批判的“目标替代”，西蒙有限理性理论中批判的“满意”替代“最优”等科层制弊病，却无一例外在逻辑上将专业化的组织推向社会满意度的对立面。反过来，勒庞批判的社会大众需求的情绪化，行为科学揭示的损失厌恶等个体认知偏差，赫希曼发现的社会公共服务需求的周期性，以及奥斯特罗姆分析的公共服务需求异质性等问题，又进一步突显出客户满意度目标对组织专业化诉求的挑战和瓦解。由此，以科层组织为主体进行的公共服务生产管理（“政务”）与交付送达（“服务”）间形成了“专业化—满意度”悖论，这也成为在中国语境下转变政府职能、优化政务服务必须要平衡、突破的难题。
可以说，“专业化—满意度”悖论是我国在矛盾以及其动态平衡中推动公共服务改革切口创新与试错的逻辑动力。梳理21世纪以来我国公共服务改革的基层实践历程可以发现，“一站式”政务服务中心的出现，在保有条线部门分散的专业化权威的同时，寻求通过物理空间重塑及其标准化来降低公众、企业获取公共服务的交易成本。后续以成立行政审批局为典型的专业审批权相对划转和集中改革，则试图用业务重塑来更彻底地确立交付环节的专业化权威，却由于诸多行业内生产—交付环节密不可分，始终陷于监管分离、以批代管的争议之中。相比之下，进入“互联网+政务服务”时代的公共服务改革，凭借“不见面审批”“最多跑一次”“一网通办”等创新，借助线上线下的渠道重塑，开启了不打破部门分工而以技术赋能公共服务交付效率提升的新模式。更深层次来说，“高效办成一件事”推动公共服务供给方“管事”高效同需求方“办事”便利在数字政府平台上的价值融合与运行连通，将生产环节业务部门分割的数据在各级政府政务一体化平台上“归集”，针对交付环节公众和企业的需求来开发应用场景，实现了线上交易平台向创新平台的数字化转型。
过去20年间，我国政务服务改革的进程首先实现了公共服务在交付环节的整合集中，完成了“大厅”的普及；然后又在线上实现了生产和交付环节的连通，完成了“大厅”向“平台”的升级。未来，以“高效办成一件事”为政府创造性执行的总抓手，政务服务改革将进一步突破目前公共服务分散生产、集中交付的“交易平台”模式。在政务办、数据局等数字化转型牵头部门的推动下，在人工智能技术显著提升条线部门核心业务流程分析、诊断和整合能力的支持下，加快向生产—交付一体集成的“创新平台”升级，最终为突破“专业化—满意度”悖论，贡献中国经验和智慧。
（作者为南京大学政府管理学院教授、南京邮电大学高质量发展评价研究院特聘研究员）