□ 本报记者 胡明峰 颜芳
党的二十届三中全会提出进一步全面深化改革的十四项重点改革任务，“构建高水平社会主义市场经济体制”排在首位。市场经济体制的“高水平”核心要义就是“更公平”。8月1日，我国将正式实施《公平竞争审查条例》（下称《条例》），对部门和地方政府影响公平竞争和构建全国统一大市场的17种具体行为从源头上予以禁止。
今后，地方政府能否告别招商和补贴的路径依赖？经济欠发达地区怎么发展？如何从根源上消除政策招商冲动？围绕地方招商和公平竞争的诸多问题，近日《南京观察》专访武汉大学法学院教授、竞争法与竞争政策研究中心主任、国家市场监督管理总局反垄断专家孙晋。他认为，对政府而言，公平竞争的内涵不是表面的“一视同仁”，更不是“扶强”，而是“扶弱”“扶小”“扶未来”，最终是减少“内卷”“内耗”，实现资源最优配置。
清除负面效应越来越大的“招商优惠”
《南京观察》：2016年我国出台《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，首次提出建立公平竞争审查制度。2021年，国家五部委出台《公平竞争审查制度实施细则》，强化刚性约束，您如何理解8月1日实施《条例》的意义？
孙晋：我们把时间拉长来看，从1978年改革开放到2013年党的十八届三中全会，这是社会主义市场经济发展的初级阶段。这个阶段的政策工具主要就是产业政策，除了中央的产业政策，还有大量的地方产业政策，包括招商引资、财政奖补、税收优惠等各种吸引项目落地的手段。就如经济学家张五常教授所提出的，中国在市场经济发展的初级阶段，地方政府高昂的发展积极性助推了经济的高速发展，地方政府之间的经济竞赛，对经济发展起到了极大促进作用。
可是随着市场逐步向深入发展，市场“无形的手”要自己作主了，却遇上阻力。问题在哪？主要就是地方政府“有形的手”随意出手，地方搞区别对待的招商政策。而地方竞争主要是从地方利益出发，缺乏全局眼光，另外地方主政者注重任期内的GDP发展，不会追求长远，现在不少地方债务较重就是例证。中央站在全国整体利益，着眼长远发展，地方只顾着自己一亩三分地和任期内的短期目标，所以地方制定的政策、采取的办法，局限性就显现出来了。在各地招商引资中，经常出现恶性竞争，互挖墙脚，以邻为壑。
我们国家坚定地发展市场经济，市场经济是法治经济，灵魂是公平竞争。市场经济体制下最重要的法律法规就是《反垄断法》和公平竞争审查制度，这就是我们国家的“经济宪法”，《条例》是开展公平竞争审查工作的法律保障。
党的二十届三中全会再次强调“构建高水平社会主义市场经济体制”，我国从社会主义初级阶段这个社会主义市场经济的培育发展阶段进入到高水平发展阶段，我们的市场肯定也需要“高水平”。市场的“高水平”一方面体现在全国统一大市场，另一方面就体现在让市场这只“无形之手”通过自由公平竞争在资源配置中起决定性作用。高水平的社会主义市场经济体制，形成成熟的社会主义市场经济，要遵循社会主义市场经济发展的规律，地方政策严重影响公平竞争，负面效应越来越大。《条例》是从源头清除地方“小政策”和“土政策”，推进国家法律政策的价值取向一致性和功能统一性，帮助畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。
《南京观察》：今年6月国务院出台规范招商的通知，备受关注。很快上海发布“二十条招商整改任务清单”，多地向企业收回奖补资金，江苏一企业要返还给当地2000多万元补助资金。如何看待中央对地方政府“有形之手”的约束在不断强化？
孙晋：地方政府发展经济一直依赖“三板斧”，招商引资、财政奖补和税收优惠。在招商引资方面，各地政府引进项目的政策，在这方面的做法可以说已经到了天花板，地方政府之间的GDP竞争非常激烈。
地方招商引资争抢往往导致产能过剩和公共资源错配。地方之间“以邻为壑”的“互害式”招商引资竞赛，以及互挖存量企业的政策导致无效损耗，加剧地方负担，容易引发产业同质化发展，通俗地说就是“内卷”，产能比拼导致产能过剩。一些地区通过优惠和补贴建立的产能，由于过剩从而扩大了企业倒闭或破产的风险，进而导致政府公共投入的损失、公共资源的浪费和政府债务的累积，甚至还会挤占政府用于公共服务和公共福利的人力和财力投入，公共资源出现错配和低效配置。
而在一个成熟的市场经济环境中，只是需要政府更好地发挥作用。比如经营主体需要的公平竞争秩序等良好环境，政府要创造，同时政府还要制定好规则，执好法，而不是亲自下场办企业和指挥企业。还有就是经营主体不愿做、做不好的事，政府要去干。大国竞争的高精尖技术，政府要花钱去搞，未来的市场、经济增长点，政府要谋划要部署。
国家市场监督管理总局去年首次点名公布了一批违反公平竞争的地方政策案例，如某市规定，重点培育主营业务收入3亿元以上的企业，优选3家作为上市储备企业，优先配给资金、土地、人才等要素资源和政策，在要素获取方面，给予特定经营者优惠政策。这类政策都要严厉禁止。
另外，地方政策加重了政府负债。新官不理旧账，前任欠的债用在前任政绩，后任想做政绩也要借钱，政府债台就这样一次次垒起来了，实质产生的效益能否匹配呢？国务院出台规范地方招商引资的通知、这次实施的《条例》，就是一次次收紧和规范政府“有形之手”，防止地方乱出手。
“有形之手”纷纷抽回“地方小政策”
《南京观察》：最近有件事在招商系统流传很广：A市谈妥了一个大项目，B市对项目方说，但凡A市出的条件，B市全都乘以1.5倍。A市传话B市，如果B市敢这么做就上报中央，B市只好放弃。B市相对于A市，城市规模更小能级更低。外界讨论的焦点在于，如果没有特殊的招商政策，资源会像流水一样自动流向经济发达地区，那相对不发达地区怎么发展？
孙晋：我们永远要记住，从封建社会农耕文明时代，到工业文明时代，再进入到今天的数字经济信息文明时代，我们国家和全世界其他国家一样，发展是不均衡的，这是一种常态。印度人口如此庞大，领土是我们的1/3，人口分布也是极不均匀的，他们创造财富的能力也都集中在孟买等少数几座城市；美国的人口、技术、产业和财富创造同样集中在大西洋、太平洋沿岸地区。
资源优化配置就必然导致一些地方人口流失、人才流失，资源流出去，地方发展受到影响。那偏远地区、小城市怎么办？过去，不少地方是押宝几个项目，有的甚至是“关门打狗”，现在不能搞“小政策”，不能去抢别人的“肉”，那就努力打造法治环境高地和营商环境高地，政府讲诚信，公务员讲服务，经营主体讲公平，全员讲法治，努力打造公平竞争的高地，努力挖掘地方特色，发展地方特色产业。互联网时代，距离、交通不是问题，说不定一批富有个性特色的小城会“冒”出来。这是从长远角度来讲，小地方有小地方的比较优势，可以有所作为。
另外，从大环境来讲，这些地区还需要中央更多的财政转移支付。全国实现了统一大市场的公平竞争和资源优化配置，蛋糕必然做得更大，国家就更有实力加大对地方的扶持。还有就是要调整资源性产品和农副产品的价格。比如有些地方产稀土，它在出产地价格很低，到了大城市一加工就可能变得比黄金还贵。还有农副产品的价格，现在还无法做到充分市场化，这类物品的价格调整有助于增加那些区域的收入。
《南京观察》：如果地方政府招商不能靠优惠政策，那地方政府发展经济还有哪些有效路径？
孙晋：《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确，规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。从实际情况看，有些地方政府用于招商和奖补的地方法规和土政策说变就变，大大降低了投资者的投资预期，更加影响市场投资信心。
其实，现在有些地方政府已经在积极寻求新的路径。基金招商、资本招商等成为各地招商重要手段。近几年来，全国各地还纷纷兴起产业链招商，绘制招商产业链图谱，高质量打造产业生态圈，推动以商招商形成良性循环。可以看到，这些举措的有效推进，离不开一个关键因素：优质的营商环境。政府需要发挥好“店小二”精神，杜绝“口惠而实不至”，将服务企业落到实处。
当然，在推动落实公平竞争审查中，并不是说用于招商的产业政策一律停止，地方政府要尽可能避免对企业给予资金的扶持，通过公平竞争审查工作将产业政策转化升级为竞争友好型产业政策。《条例》还专门作了例外规定，符合为维护国家安全和发展利益的，为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力的，为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的，以及法律、行政法规规定的其他情形，且没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的，可以出台具有或者可能具有排除、限制竞争效果的政策措施。
《南京观察》：中央强调公平竞争环境，地方政府该如何理解公平竞争？
孙晋：不少地方所谓的财政奖补，实质上就是税收返还或者税收优惠，包括土地租金、厂房租金减免等，这类用行政手段来招商的做法虽见效快，短期对GDP有用，但制造了不公平，扭曲了市场信号。
我们国家这么大，发展不平衡，不要产业政策是不可能的，我们需要的是匹配高水平市场经济的产业政策。正如前面所提到的，政府可以补助的产业很多，这些补助尽可能是普惠的。什么是公平？我个人的看法：不是表面上简单地“一视同仁”不作为，更不是补“强”补“大”，而是创造竞争更为公平的市场环境。怎么理解呢？把现有的地方产业政策反过来想，不补大企业，补小企业；不补强行业补弱行业；不根据过去业绩补企业，根据未来谋划补企业。现在的政策补大企补名企，这些企业本身实力很强，再强者恒强，中小企业怎么发展？当然，法律和制度不是反对做大做强，而是反对仗着大和强去排除、限制竞争，制造新的不公平。
用综合性考察取代单一的经济指标
《南京观察》：在政府体系，包括社会各界，评价一座城市主要还是看经济数据，各级政府的指挥棒主要还是围绕着经济指标。您怎样看待这种现象？
孙晋：改革或者变革，实质上是一种路径反思和制度纠偏。确实，现在对官员的考核过于单一片面，没有综合体现。当地的民生问题解决得怎样？当地的贫富悬殊怎样？当地的社会情绪和社会稳定怎样？经济发展的韧性怎样？生态环境怎样？我们需要综合性的政绩考核。就像学生，光看卷面成绩看不出他的综合素质和能力。中央暂时没有新的评价指标，但是现在导向很鲜明，哪些严禁上面讲得很清楚，这对下面有震慑力，地方一般不敢乱来。有的考核是有条件尝试的，比如百姓获得感，这个可以做民调。
《南京观察》：如何看待公平竞争审查制度建立8年来的实施成效？8月1日即将施行的《条例》对各地有怎样的约束力？
孙晋：那年暑假，我带着博士生来到湖北省某山区县，向主官表明可以免费帮当地开展公平竞争审查，以此优化当地营商环境。让人意外的是，当地官员丝毫不感兴趣，他完全无法理解为什么要做这件事。但是现在，我经常接到地方官员电话，请教某项政策有没有违反公平竞争。这些政策大多数是不公平的，有的是选择性奖补，有的是奖励标准无依据，有的是存在灰色交易隐患，我告知对方后，对方一般都会接受并调整。
如果中央的一项好制度到了地方上扎不下根，就无法开花结果，容易造成制度空转。面对地方保护和市场分割的顽疾，难以仅凭公平竞争审查制度的“软法”予以攻破，必须“软法硬化”，公平竞争审查制度要长出“钢牙”。2022年6月《反垄断法》完成修订，公平竞争审查制度成功入法，这是公平竞争制度审查从软性约束变成刚性约束的第一步。今年5月，《招标投标领域公平竞争审查规则》正式实施。8月1日，《条例》即将施行。未来国家市场监督管理总局还会出台实施细则、部门规章、指南指引等，都是旨在将法落到实处。
从不理解、不接受，到地方主政者提前论证某个政府行为或某项产业政策是否会违反公平竞争审查制度，8年过去，地方政府的认知和行为有了明显变化。
《条例》是公平竞争审查制度的全面升级。针对企业的迁入迁出、政府招商引资等当下存在的现实问题出台四类审查标准，审查更具针对性。这部《条例》明确规定，起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施，都要开展公平竞争审查。《条例》鼓励有条件的地方探索跨区域、跨部门的公平竞争审查，列专章规定监督保障措施，抽查制度、举报处理制度、督查制度，还规定了约谈等处置措施和违反规定的法律责任，形成了全方位的监督保障工作机制，确保制度能够落地见效。有了这部《条例》，公平竞争审查制度未来可期。
（注：南京市市场监督管理局对本文亦有贡献，在此感谢。）