□ 本报记者 盛 峥
开发区在行政体制上是上一级政府的派出机构，虽然不是地方一级政府，却实际行使着地方一级政府的职权，但由于没有相应的国家权力机关，人大工作在一定程度上出现“缺位”，特别是财政预决算、民生实事、民主法治建设等很多方面得不到有效监督，一定程度上制约了开发区高质量发展。
为了有效填补开发区人大工作空白，苏州市吴中区在2021年率先探索开发区人大代表联席会议制度，并不断探索创新，深化制度内涵，规范制度运行，率先在全区实现制度“全覆盖”，将全过程人民民主理念全面融入开发区治理体系，为开发区经济社会高质量发展再加一道保障。11月2日，苏州市人大常委会在吴中召开全市开发区人大工作会议，正式将这项工作制度的创新经验向全市推广。
履职不缺位，监督扫盲区
不同于区镇（街道）合一或与行政区重叠的开发区，覆盖吴中区全域的苏州太湖国家旅游度假区、吴中经济技术开发区和吴中高新区3个开发区，均涵盖数个镇、街道。过去，开发区人大工作面临组织缺失、职能缺位、代表作用难以发挥等问题，导致人大监督在这一层面的事实缺位。
苏州开发区建设起步早、种类多、数量大，整体建设发展水平在全省乃至全国居于领先地位。实际上，随着开发区特别是经济技术开发区由单一的经济功能区转变为经济社会全面发展的复合功能区，在开发区层面缺乏群众代言平台和诉求表达渠道，民生事务缺乏群众的参与，开发区成为全过程人民民主相对薄弱的环节。
同时，街道财权上收开发区后，区人大常委会在街道的派出机构监督抓手不够，而开发区是全区财政收支的重头，在代表联席会议制度建立前，对开发区财政预决算的审查监督，主要由区人大常委会承担，“隔空”监督往往造成监督“真空”。此外，开发区管委会作为一级政府派出机构，行使“准政府”职权。法律法规在开发区层面贯彻实施情况、管委会内设部门依法行政和工作开展情况，欠缺来自人大、人大代表和人民群众的监督。
“建立开发区人大代表联席会议制度，首先是基于发展全过程人民民主的需要，也是扫除人大监督盲区和依法规范行政权力运行的需要。”吴中区人大常委会主任方伟军表示。针对这些问题，吴中区坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，形成开发区人大代表联席会议受区人大常委会委托、在开发区党工委领导下履行区人大常委会部分职权的权责体系。
在具体实施过程中，吴中将开发区范围内区人大代表作为代表联席会议的主体，每年至少召开1次全体代表联席会议，除没有选举任务外，议程和程序参照区人代会，主要听取和审议开发区管委会工作报告、代表向会议提交建议等。平时，代表联席会议组织代表视察调研、专题询问等，对开发区经济社会发展、民生实事落实等方面的工作开展监督，探索开展对开发区管委会内设部门的监督评议，推动各部门依法履职。
保证灵活性，运行更高效
建立开发区人大工作机制，是否要建立一套完整的人大工委机构？吴中区的做法是，在基本不新增编制和机构的前提下，以精简务实的组织架构、科学合理的运行机制，充分保障制度高效有序实施。
“建立代表联席会议制度的一个重要原则就是要保证灵活性，所有工作设置以解决问题为本。”吴中区人大常委会相关负责人介绍，代表联席会议通过设置召集人与副召集人、会前召开召集人会议等程序设计，理顺了代表联席会议职权获得和运行机制，保证履职的专业、高效。为加强专业化财政监督，各代表联席会议还专门成立了财政经济小组。
创新召集程序和议事方式。制度建立之前，吴中区经过法定程序将党委研究确定的相关开发区党工委委员补选为区人大代表、区人大常委会委员，并明确为代表联席会议召集人。区人大常委会结合地方组织法、监督法中相关法条和主要精神，拟定制度实施办法，就代表联席会议的职责范围、组织形式、监督方式、运行保障等方面作出探索性规定。目前，《苏州吴中经济技术开发区人大代表联席会议议事规则》《苏州太湖国家旅游度假区人大代表联席会议制度实施方案（试行）》《吴中高新区人大代表联席会议制度实施方案（试行）》均已出台，各开发区根据具体发展实际情况选择具体联席方式和路径，保障了机制灵活有序运行。
创新活动组织形式与载体。通过开展“牢记嘱托、感恩奋进”学习实践活动，组织“代表回选区”活动、代表视察调研、督办民生实事及代表建议等方式，充分调动代表履职的积极性和主动性。代表们通过联席会议、人大代表之家、代表联络站等提交建议，将群众诉求反映到开发区层面；通过基层立法联系点，将民意反映到上级人大立法工作中，促进了代表作用的充分发挥。指导经开区率先探索民生实事项目代表票决制工作，并创新代表“无记名建议”转办机制、增设市人大基层立法联系点、建立产业园区工作站等，不断丰富开发区人大工作内涵与模式。
行动“一盘棋”，发展聚合力
近期，吴中高新区产业规划及空间规划正式出炉。原本，吴中高新区范围内3个镇仅考虑自身及产业规划，没有统一的布局，产业载体零散，产业项目在镇与镇之间互相竞争。高新区成立后，迅速以“一盘棋”思维绘好整体规划“一张图”。
在此过程中，高新区依托代表联席会议制度，推动辖区人大代表深度参与这两份关乎未来发展规划的落地。高新区及3个镇的区人大代表对前期调研、访谈、编制、论证全程参与，其中不少人大代表本身就是企业负责人或政府行政部门负责人，在打破地域边界上形成共识，强化了共同发展的主动性。
“联席”的目的在于破解共同的发展难题，为发展凝聚合力。在苏州太湖国家旅游度假区，构建“度假区人大代表联席会议全域统筹，金庭镇、东山镇、光福镇、香山街道4个基层人大一线推动”的“1+4”工作格局，围绕每月议题，突出“监督联动”“询问联通”“事项联办”“信息联报”的“一题四联”工作模式，目前已围绕引水上山工程建设、太湖安全度夏、环太湖旅游资源一体化改革、非遗的可持续发展和文化引领乡村振兴等共性问题，组织开展富有针对性的视察、调研、询问、监督等工作。
3个开发区人大代表联席会议成立以来，共召开全体代表会议14次，召开财政经济小组专题会议5次，共审议议题47项，发出审议意见书19份。此外，组织代表视察调研28次，开展专题询问7场，对管委会5个内设部门开展了工作评议，有效推进人大制度向开发区的延伸与覆盖，保障人大职能作用在开发区得到发挥。经开区人大代表联席会议连续两年对民生实事项目进行票决，坚持群众“点菜”、代表“下单”，向区域内群众广泛开展项目征集，共票决产生民生实事项目64个，并全程监督落实，提高了群众的参与度和获得感。
“开发区人大代表联席会议制度已经日臻成熟，在我市全面建立的条件已经具备。”苏州市人大常委会主任李亚平表示，实践证明，建立开发区人大代表联席会议制度，有利于实现人大工作在开发区的有效覆盖，更好地坚持和完善人民代表大会制度，有效拓宽了社情民意传递新渠道，丰富全过程人民民主的基层实践，促进开发区经济社会高质量发展。