□ 本报记者 仇惠栋
城市建设由“增量扩张”逐步进入“存量优化”阶段，城市更新成为老城区发力新城建的“破局点”。5月6日，第二届“有温度的城市更新”论坛在南京市秦淮区举行，在全国率先探路城市更新的“秦淮实践”引发各方关注。
作为特大城市的中心城区和老城区，秦淮区在城市建设中面对历史风貌保护和人居条件改善的双重挑战。2021年4月，该区成立了全省首个区级城市更新实体化运作部门——秦淮区城市更新工作领导小组办公室，与南京市规划和自然资源局秦淮分局合署办公。经过两年多探索实践，小西湖、石榴新村等一批特色鲜明的城市更新试点项目陆续“交卷”。该区目前有3个国家级、7个省级、10个市级更新项目试点，数量居全市第一。
多年难啃的“硬骨头”，背后是群众的“急难愁盼”。小松涛巷地块占地约1.01公顷，涉及居民237户，这片棚户区处于城市核心，空间逼仄生活不便，居民多年“安居梦”盼而不得。告别大拆大建，一份“留改拆”的更新方案——保留多层住宅、历史建筑，改造危房、旧房，拆除零星违章搭建，正让这里重燃生机。
“螺蛳壳里做道场”，修改几十遍的更新方案见证了秦淮区的创新思路。借鉴上海“分层供地”理念，实现了沿街骑楼的“分层确权”——一楼是慢车道，楼上就是居民家的厨卫空间；把20多平方米的迷你户型层高做到3.6米，内部错层设计实现了两室一厅的高效空间利用。“城市更新是老城建成区‘最后的机会’，不仅要消除安全隐患，实现品质提升，还要补上公共配套的不足。”东南大学建筑学院副院长鲍莉说，小松涛城市更新项目设计中，以有限用地实现了社会、经济、环境与文化价值的最大化。
“让利于民的政策突破、悉心为民的方案设计，就是最好的群众工作。”小松涛巷地块所处的五老村街道二级调研员夏国春说，这份有温度的更新方案打动了居民，经过29轮居民议事会讨论，至今年1月18日，小松涛巷地块居民更新协议签约率达100%，目前正在组织交房过渡，即将启动建设。
着眼城市更新的可持续运作，专家呼吁建立更新项目大片区平衡或者跨区域平衡的机制。但在项目实操者看来，努力实现“就地平衡”仍是最有保障的方案，也能为社会资本介入打开空间。“我们要聚焦‘空间赋能’，让城市更新可持续。”秦淮区相关负责人介绍，以片区为单位进行更新项目研究策划，通过合理规划停车场、社区商业等空间，让城市更新项目具备市场化运作条件。
“经过测算，整个片区更新投资约2.6亿元，预计用13年时间收回投资。”大阳沟片区城市更新项目负责人算了这样一笔账：更新中多出来的房源，可用于安置其他地方居民；“超配”的191个停车位，可满足片区停车需求；开辟一些社区商业空间，作为自持物业资产。这些更新过程中“零敲碎打”挤出来的资产，为项目可持续性运营提供了可能。
告别大拆大建，政府和居民商量着办，这一共识在秦淮区的城市更新实践中不断得到强化。在已更新并回迁的八宝前街72号11幢危房翻建项目中，政府平台公司牵头，在尊重四邻关系的前提下，按照“原址、原高度”原则，在翻建过程中尽最大可能增加住宅厨卫空间，实现成套化改造。
在小西湖城市更新项目中，基于产权人意愿的逐院“小规模、渐进式”更新理念，得到社会各界广泛认可，项目获评2022年联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护奖。如今，这一思路正让破败不堪的荷花塘历史文化街区焕发生机。在鼓励私房居民自我更新、租赁更新，公房居民腾退、就近平移安置更新的思路引导下，目前，这里1800多户居民的“一询”同意率达95%，项目首期66米地下管廊试点正有序施工中。
“政府要有‘底线思维’，也要有‘边界感’。”秦淮区更新办综合计划组组长、区建设局副局长童承江说，城市更新中，政府在做好危房消险、地下管线布设、公共配套供给的基础上，通过制度设计和政策引导，鼓励产权人参与，这样有利于发挥片区居民的主动性和社会资本的介入。
“有温度的城市更新，成为南京的重要城市品牌。”江苏省设计大师、南京大学教授张京祥说，作为全国第一批城市更新试点城市，南京试点中遇到的问题具有普遍意义。秦淮区的一系列探路破题之举，正为全国各地的城市更新提供更加丰富、系统的路径参考。
“传承历史文脉、重聚烟火气息。我们正致力于打造有温度、有情怀的城市更新。”秦淮区政府相关负责人表示，要坚持居民“愿改可改则改”原则，继续用好“整体保护、改造重建、留改拆”等更新模式，大胆探索更新中的土地、财税、投融资等难点堵点解决路径，努力打造中心城区更新示范样板，贡献更多可持续、可复制的城市更新秦淮实践。