横琴大桥“二线”通道。
南方日报记者 关铭荣 摄
3月1日凌晨，横琴合作区封关后，澳门旅客陆续进入横琴。
南方日报记者 张令 摄
通过“二线”通道时，被抽中查验的车辆需要前往查验场等待查验。
南方日报记者 关铭荣 摄
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横琴合作区封关
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3月1日0时，横琴粤澳深度合作区正式封关运行。横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”，横琴与中华人民共和国关境内其他地区之间设为“二线”，封关后将有1个“一线”口岸、7个“二线”海关作业现场，覆盖旅检、货运、通关、稽（核）查等多线条业务。
对于全新的“二线”，应当管什么、放什么？怎么管、怎么放？两者如何平衡？这考验着政府治理智慧。经过多轮论证，根据《中华人民共和国海关对横琴粤澳深度合作区监管办法》（下称《监管办法》），封关后仅实施进区有需要时出口报关、出区监管的“单向监管”模式——
除了进区有需要时出口报关等货物外，对于从内地经“二线”进入横琴合作区的交通运输工具、货物、物品、人员，海关不再实施日常监管，最大程度确保封关运作后“二线”入出区要素流通顺畅。
《监管办法》出台后，海关相继配套出台涉及免（保）税货物、免税物品、检验检疫监管创新等八项管理规定。分线管理监管制度逐步成型，也为横琴合作区高质量发展、高水平开放，加快推动澳门经济适度多元发展注入强劲法治动力。
从“放宽”到“放开”
体现高水平开放体系之“新”
横琴合作区实行的货物“一线放开，二线管住”、人员高度便利政策，是对以往横琴新区“一线放宽，二线管住、人货分离、分类管理”模式的提档升级。从“放宽”到“放开”，体现了横琴合作区高水平开放体系之“新”，也为监管带来挑战。
“一线”放开什么？海关总署有关负责人介绍，一是税收管理基本放开，二是检验检疫精准放开，三是大幅简化海关手续，四是提升监管能效和通关体验。其中，海关在“一线”与澳门海关、澳门司法警察局、澳门卫生局、珠海边检开展执法合作，实行“一站式”通关模式，提升通关验放效能。
“二线”如何管住？一是管住出区免税、保税货物，二是管住出区的涉税物品。
在这里，既有进出境货物、物品，也有国内流通领域的货物、物品；既有进出境人员，也有在岛内生活的横琴合作区居民、进出横琴合作区的其他内地居民，呈现了区域经贸流通和人员往来的全新形态。
拱北海关自贸处处长王种瑞认为，如果直接照搬现有园区模式，无法发挥横琴合作区独特的政策和区位优势。“在没有法律、行政法规等上位法的情况下，率先厘清海关监管的法理逻辑显得尤为关键。”该关监管处处长罗宁说。
因此，早在《监管办法》起草时，对在“二线”实施进出区的“双向监管”，还是仅实施进区有需要时出口报关、出区监管的“单向监管”，进行了反复论证。最终，为最大程度确保要素流通顺畅，明确海关在“二线”实施上述的“单向监管”模式。
“这是运用法治思维和法治方式实现对传统园区思维的突破，是通过立法保障改革创新的新典型。这既符合重大改革必须于法有据的工作原则，也从根本上保证了海关制度设计的合法性、系统性、协调性。”罗宁说。
《监管办法》实现
创新举措的“优势集成”
《监管办法》共五章三十四条，涵盖了监管、征税、统计、缉私以及卫生检疫、动植物检疫、食品安全、商品检验等方面的规定和具体创新举措。
海关总署广东分署有关负责人介绍，现有监管创新举措在《监管办法》中实现了前所未有的“优势集成”——除针对免（保）税货物简化申报、优化监管的创新措施外，还在海关检验检疫方面实现一系列创新。
比如，在卫生检疫方面，海关与澳门特区政府有关部门实行“合作查验、一次放行”旅客卫生检疫便捷通关模式；在动植物检疫方面，对在横琴合作区学习、就业、创业、生活的澳门特区居民，携带相关动植物产品进入横琴合作区的，海关将按照国家有关规定实行便利化措施；在商品检验方面，原产地为澳门特区、符合条件的法检商品可采用“合格保证＋符合性验证”的检验监管模式。
其中，横琴合作区执行委员会与拱北海关联合发布关于允许澳门居民携带相关动植物产品进入横琴粤澳深度合作区的公告，进一步明确管理要求和通关流程，即在封关运行后，允许符合条件的澳门居民携带一定量的熟肉、乳制品、熟蛋、蔬菜水果、鲜切花等进入横琴合作区。
“营造趋同澳门的宜居宜业生活环境，提升澳门居民的获得感、体验感，是海关推动横琴合作区‘一线’动植物检疫创新的初心。”拱北海关动植检处处长吴长坤介绍，该项举措为全国首创，是为横琴合作区和澳门居民量身定制的利好举措。
“希望通过这些创新举措，让澳门居民到横琴合作区工作生活如同从澳门半岛到氹仔一样方便，让横琴合作区成为就业生活的新家园。”合作区执委会法律事务局局长钟頴仪说。
值得注意的是，《监管办法》还明确，海关建立与横琴合作区发展相适应的智慧监管体系，为企业、单位和个人办理海关手续提供便利。
2月29日，横琴智慧口岸公共服务平台网站正式上线启用。横琴合作区海关智慧监管平台将与公共信息服务平台形成联动，实现跨部门间数据交换和信息共享，口岸通关将会更加快捷、便利，更好服务企业和群众。
南方日报记者 肖文舸 何丽苑 通讯员 王之夏