●任桂全
唐朝末年，钱镠在经历了镇压朱直、孙端，抵御黄巢起义军入浙、平定刘汉宏等征战后，于唐昭宗景福元年（892），被授予浙江西道观察处置使、镇海军节度使、润州（今江苏镇江）刺史等职，在唐末割据的乱局中站稳了在浙西的脚跟。三年后，即唐昭宗乾宁二年（895），浙东观察使、义胜军节度使、越州刺史董昌在越州称帝，钱镠以浙东道招讨使奉诏讨灭董昌，据有浙东之地。但唐昭宗敕改越州威胜军为镇东军，授予王搏为镇海、镇东等军节度使，这使得已“兼领二浙”的钱镠大为不快，更不愿让已经到手的浙东落入他手，于是便策划了万人上书活剧，以“两浙农民”名义，请求朝廷“以钱镠兼领浙东”。朝廷不得已改授王搏为门下侍郎、同中书门下平章事、判度支。乾宁三年（896）十月，任命钱镠为镇海（浙西）、威胜（浙东）两军节度使，满足了钱镠兼领两浙的愿望。
乾宁四年（897）八月，唐昭宗授钱镠为镇海、镇东军节度使，浙江东、西道观察处置使，营田招讨等使，越州、杭州刺史，上柱国，彭城王等。这一系列的任命和职务，客观上为钱镠后来建立吴越国提供了重要条件。事实上钱镠在获得浙东军政大权之后，已经着手建国定都的事情了。就在这年六月，钱镠到达越州，接受镇东军节钺，七月返回杭州时，就已确定越州为“东府”，但他没有说明为什么设“东府”。直至唐哀帝天祐四年（907）四月，以战胜黄巢起义军起家、后被封为梁王的朱全忠代唐称帝，建国号梁，改元开平，史称后梁。五月，朱全忠晋封钱镠为吴越王，兼淮南节度使，赐号启圣匡国功臣，满足了钱镠曾向唐朝廷提出过却没有实现的要求，对钱镠来说，“吴越双封，一王理事”的夙愿终于实现了。第二年，即后梁开平二年（908），钱镠改元天宝，推行吴越国自立年号，不久又自称“吴越国王”，并建都杭州、越州。为区别两都称谓，越州称东都，亦称东府；杭州称西都，亦称西府。至此，人们才明白十一年前钱镠所谓以越州为“东府”的主张，实际就是为建国定都所作准备之一。不过在名称上称“府”不称“都”，那是五代十国的通行做法。如，吴为金陵府，南唐为江宁府，楚为长沙府，蜀为成都府，闽为长乐府等。
同年八月，后梁朱全忠敕升越州、杭州等州为大都督府。都督府本为唐朝前期地方高级军政机构，有上、中、下都督府之分，都督府管辖十州以上者，方可称大都督府，所以当时大都督府建制很少，唐太宗贞观二年（628），仅置并、益、荆、扬四大都督府。朱全忠以越州、杭州为大都督府，说明两州无论对后梁还是吴越国来说，都是十分重要的。同时也说明后梁、吴越国推行的仍然是唐代后期的地方行政体制，即道、州、县三级政权机构。后梁以钱镠为越州、杭州等大都督府长史，表明大都督府长史为府的最高长官。事实上，钱镠及其继承者在吴越国，既是吴越王、吴越国王，也是吴越国的元帅、都元帅、大元帅；既是吴越国政治上的最高统治者，也是军事上的最高统帅者。
钱镠为什么把吴越国都建在仅一江之隔的杭州与越州呢？其实他心里明白，杭州是他长期经营的地盘，好不容易才站稳脚跟，并获得镇海军节度使的军职。但长期以来，浙西道观察使、镇海军节度使治所在润州（今江苏镇江），杭州的城市地位不及润州，所以他获得军职后，马上向后梁朱全忠要求镇海军节度使移至杭州。与杭州不同，越州在唐始终是越州总管府、越州都督府、浙江东道观察治。再往前追溯，这里又是越国故都，东汉以来的会稽郡城是江南一大都会。这一点钱镠不是不知道。他自己在《镇东军墙隍神庙记》中就说：“切以浙东地号奥区，古之越国，当舟车辐辏之会，是江湖冲要之津。”钱镠看中的，就是这里的城市地位、经济社会条件和人文历史背景。钱镠在此建立东都，是继春秋战国越国都城后，越州城的第二次建都。钱镠所谓“古之越国”，或许是想把吴越国与古越国联系起来，企图说明从越国到吴越国是历史的必然。
钱镠及其家族对于越州东府，最主要的当然是据以为自己的世袭领地。钱镠最初于唐昭宗乾宁四年（897）因讨董昌有功而欲占杭、越两镇，朝廷无法阻止，只好授以镇海、镇东军节度使，同时兼任越州、杭州刺史。吴越国建立后，钱镠仍掌有浙东军政大权，直到后唐天成三年（928），才把镇海、镇东等军节度使及杭州、越州大都督府长史的权力交给他的第七个儿子钱元瓘。后唐长兴三年（932），钱镠死后钱元瓘即位，袭封吴越国王。到后晋天福三年（938），后晋颁赐钱元瓘镇海、镇东等军节度使，浙江东、西道等管内观察、处置兼两浙盐铁制置发运、营田等使，杭州、越州大都督府长史，吴越王等。钱元瓘还特地在东府越州为钱镠建庙，并请时任吴越国丞相的皮光业（皮日休之子），作《吴越国武肃王庙碑》记其事。后晋天福六年（941），钱元瓘死，其第六子钱弘佐承元瓘遗命，继任镇海、镇东两军节度使。天福八年（943），后晋授钱弘佐吴越国王，杭州、越州大都督，充镇海、镇东等军节度使，浙江东、西等道管内观察处置等使。后汉天福十二年（947）六月，钱弘佐卒，遗令以时任丞相的弟弟钱弘倧为镇东军节度使兼侍中，然而不到半年，吴越国内衙统军使胡进思与其私党以兵戎逼迫钱弘倧让位于弟钱弘俶为镇海、镇东军节度使，第二年嗣立为王，直至北宋太平兴国三年（978）纳土归宋，结束吴越国钱氏在浙东、浙西的统治。
吴越国地方政府组织虽然沿袭唐代而来，但在道、州、县三级建制上一直较为稳定。浙江东道及所属的越、明、婺、衢、台、处、温七州建制始终未变，而越州则在吴越建国初期属县略有变动。吴越天宝元年（908），划剡东十三乡置新昌县，属越州，又改剡县为赡县。天宝三年（910），改暨阳县为诸暨县。至此，越州隶山阴、会稽、诸暨、余姚、上虞、赡县、新昌、萧山等八县。
而这一时期的越州城，不仅是浙江东道观察使治、越州州治，同时还为山阴、会稽县治，仍为唐代以来三个行政层级、四个地方行政机构同城而治的大都会。此外，越州城作为吴越国的东都或东府，按其层级来说，具有国家管理机关的职能。虽然史籍没有关于吴越国东府、西府建制的记载，但却有管理东府、西府的官员，而且品位很高。皮光业是吴越国名臣，钱镠时赐秘书郎，授右朴阙内供奉，赐金紫，后又兼任两浙观察使。到钱元瓘即位时，“文穆王嗣立，命知东府事”，后晋天福二年（937），拜皮光业为丞相。吴越国另一位名臣吴程，与皮光业竟有着同样的经历，所不同的是，吴程受命掌管西府事。“弘佐立，以程判西府院事，寻拜丞相。”尽管皮光业是在钱元瓘即位时受命知东府事，吴程是在钱弘佐即位时受命知西府事，但皮、吴两臣的经历绝非巧合，说明东、西两府各有其办事机构。