■李皛
2014年，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要拓宽公民有序参与立法途径；2015年修改的立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”。嘉兴自2015年9月获得地方立法权后，在公众参与地方立法方面进行了卓有成效的探索，积累了丰富而宝贵的经验。
一、嘉兴市对公众参与地方立法的有效探索
（一）规范“站、点”建设，搭建公众参与地方立法的网格。早在2014年，嘉兴市人大常委会就发布了《关于推进人大代表联络站建设的指导意见》，对联络站的功能定位、建设要求、任务分工提出了指导意见，以推进人大代表联络站的规范化建设。经过十年发展，人大代表联络站已在基层社会治理、地方立法参与中发挥重要作用。2016年起，嘉兴市人大常委会开展基层立法联系点建设，现已建成16个规范化立法联系点；在将16个人大代表联络站作为中心站点的基础上，依托村（社区）、企业、律所等，连“点”成“网”，形成“16+X”立法意见征询网格。2023年10月，嘉兴市人大常委会制定实施基层立法联系点“1+5”规范体系，通过基层立法联系点工作办法、意见建议征询办法、专家结对规定、经费管理办法、工作评价办法等5个配套文件，为基层立法联系点的规范发展提供了制度和实施层面的双重保障。
（二）专家结对，提升公众参与地方立法的专业性。嘉兴市人大常委会结合立法工作实际，组建立法咨询专家团队参与法规调研、草案论证，创新开展基层立法联系点与地方立法咨询专家的“一对一”结对工作，为立法工作科学高效开展提供了强大的智力支撑。
（三）“请进来，走出去”，拓宽公众参与地方立法的渠道。嘉兴市人大在征集立法建议项目、立法调研、审议修改法规草案等环节，除了召开座谈会、听证会或通过纸质信函将公众“请进来”交流，还“走出去”到社区广纳贤言，或视频连线基层立法联系点察纳雅言。截至2023年底，16个基层立法联系点就16件地方性法规、9个年度立法计划、立法调研项目库等召开座谈会110余次，征集建议4200余条。同时，嘉兴市立法机关开通了网站留言或公众号评论等公众参与地方立法的线上渠道，有效提升了群众立法诉求的征集效率。
（四）重视立法反馈，实现公众参与地方立法的闭环。嘉兴市人大将立法反馈落到实处，于2024年4月首次颁发立法建议采纳荣誉证书，向提出高质量立法建议的海宁市长安镇人大主席团、南湖区人大常委会城南街道工作委员会、平湖市乍浦镇人大主席团、海宁市人大常委会海洲街道工作委员会共4家基层立法联系点颁发立法建议采纳证书，从而将公众参与地方立法的过程民主以可视化的结果呈现。
二、嘉兴市立法中的公众参与是对全过程人民民主的践行
2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”的重要论述。在立法中贯彻全过程人民民主必然要求提升公众的参与度，通过公众参与地方立法，不断提高民主立法的水平和质量，全过程人民民主也得到了发展。嘉兴市人大常委会坚持问题导向，锚定利益相关人关注的问题和想要解决的突出矛盾，将民主立法融入市域社会治理现代化进程。
（一）立法化解矛盾，平衡利益。嘉兴市人大通过立法工作，拾遗补阙，既“管理”也“服务”，既“堵”又“疏”，为有效解决地方事务管理中的突出矛盾发挥了重要作用。如在《嘉兴市餐饮业油烟管理办法》中，在不增设行政许可的前提下，创设了行政提示制度。该办法规定，市场监督管理部门在核准登记涉及本法规第五条第一款规定的餐饮服务项目营业执照时，应当在营业执照经营范围后标注“不产生油烟”，给予餐饮业经营者必要的行政提示。这样既可以预防餐饮油烟污染的发生，又可以避免经营者产生前期的投入损失，从而以和缓的方式实现了个人利益与公众利益、社会管理与经济发展之间的平衡。
（二）立法贴近民生、顺应民心。嘉兴市人大常委会坚持正确处理全面深化法治建设与全面深化改革的关系，顺应“最多跑一次”改革要求，保障促进立法与改革相衔接。例如，养犬管理条例遵循便民的原则，规定对符合准养登记条件的，应当场核发养犬准养登记证明和犬牌，并规定要逐步实现养犬准养登记与犬只狂犬病免疫在同一场所办理。通过立法活动汇聚民意，在法规中融入人民的根本利益和真实需求，让人民群众得到真正的实惠。
三、嘉兴市地方立法中公众参与的优化
为了有效改变公众参与实践中过度倚重“站”“点”，以及“形式参与”大于“实质参与”等问题，需要在制度机制上进行完善和创新。
（一）优化地方立法信息的公开，提高公众参与的主动性和积极性。公众参与立法的主动性和积极性，是优化公众参与的首要难点。一是拓宽立法信息的公开渠道，解决公众与立法机关之间的信息不对称问题，可通过民众实际接触和使用较多的媒介，如视频号或短视频平台等，实现立法机关与社会公众的良性互动。二是总结提炼嘉兴市人大常委会相关工作机制，扩大立法动议权的主体范围，使立法真正建立在民意基础之上。三是在立法公开范围上，除法律另有规定外，应包括公开立法草案、立法背景、立法内容、立法范围、立法会议记录、立法相关规范性文件以及其他情况说明等信息，这样可帮助公众明晰立法规范与自身利益的关系，助推其参与地方立法。
（二）夯实公众参与地方立法的保障机制。立法法要求“保障人民通过多种途径参与立法活动”。为了充分保障这一权利，以权利监督权力，需要建立健全监督制约机制，明确立法主体在保障公众参与立法中的义务和责任。一是地方立法全过程的每一个环节，都应落实相关的公众参与机制，以确保公众能够有效参与地方立法活动；二是明确规定公众参与的具体程序，落实公众参与地方立法中的意见表达权；三是加强弱势群体立法诉求的收集，确保该群体的整体利益。
（三）细化地方立法反馈制度。完善的反馈机制能确保公众意见得到有效回应。一是明确立法反馈的时间，可根据立法的繁杂程度规定时间的长短及伸缩范围。二是提炼和归纳意见或建议被采纳的关键指标，据此决定是否采纳公众的意见和建议，而最终采纳与否的理由都要及时反馈，避免选择性采纳。三是立法反馈除了涉及国家秘密和个人隐私外，都应当向社会公开，接受群众的监督。
立足嘉兴的地方立法工作实践，探讨公众如何有效参与其中，可帮助嘉兴市立法主体和人民群众形成良性的互动机制，提升嘉兴市地方立法的质量和效益，进而引领改革创新，把立法优势转化为改革发展优势，实现立法决策和改革决策相衔接，为嘉兴的高质量发展保驾护航。
（作者系嘉兴南湖学院人文与艺术学院副教授）