党的二十大报告强调要“完善公益诉讼制度”，对制度发展提出新的更高要求。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求“积极稳妥推进公益诉讼检察”，为加快推进检察公益诉讼专门立法指明了方向。检察公益诉讼制度的发展由借道传统私益诉讼到独立发展，其规范性体系初步形成，加快推进检察公益诉讼专门立法进程是完善中国特色公益诉讼制度的关键一步。当前我国生态环境损害赔偿诉讼制度已建立，各地探索生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接机制也取得一定成效，将实践探索中建立的线索双向移送渠道、会商研判案件采用不同公益监督方式、提高诉前程序规范性、贯彻恢复性司法理念以及一体化鉴定模式等以立法的形式固定下来，出台生态环境损害赔偿与环境公益诉讼衔接规定，有利于进一步完善生态文明制度体系，更好发挥检察机关在维护该领域的国家利益和社会公共利益方面的重大作用，实现生态环境有效治理，促进生态环境检察公益诉讼工作行稳致远。
一、生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的基层探索
生态环境损害赔偿制度是破解“企业污染、群众受害、政府买单”困局的有效手段，检察公益诉讼是一项着眼于维护公共利益的司法制度，二者在适用范围、功能作用上有一定交叉、重叠。生态环境损害赔偿制度与生态环境领域检察公益诉讼制度在逻辑起点、管辖范围、具体运行规则方面存在明显差异，但在价值功能、责任承担方式和赔偿范围方面有共同点，两者适用情形具有一定重合性。实践中，各地检察机关针对生态环境损害赔偿制度落实中出现的突出问题，进行了生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼衔接协作领域的探索，为深化生态环境损害赔偿工作提供了广泛的经验。浙江、江西、广东等地根据地方实际出台了相应的生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接机制。如平湖在2020年3月全省首家探索建立生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接协作机制，形成了“检察监督+行政执法”的生态环境联防联治工作模式，办理了一批案件。在基层探索的基础上，市级也加快了推进的步伐，纷纷出台相应的衔接机制，如2022年2月，嘉兴市委办公室、嘉兴市人民政府办公室联合印发《关于建立生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接机制的若干意见》，在嘉兴全市推广。
二、生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的立法必要性
党的二十大报告强调要“完善公益诉讼制度”，这不仅充分肯定了公益诉讼检察实践，更对公益诉讼检察工作提出了更高期许和要求。检察公益诉讼立法是贯彻落实国家决策部署的应有之义。生态环境损害赔偿有自身的逻辑、规制需求和特性，分散立法模式难以有效处理检察公益诉讼与生态环境损害赔偿规则体系间的衔接和整合问题。从立法层面明确生态环境损害赔偿本质，专门出台生态环境损害赔偿与环境公益诉讼衔接规定确有必要。平湖市检察院运用衔接机制在办案过程中集中办案力量，对案件进行繁简分流，强化行政机关和检察机关职能互补优势，取得了良好办案成效，也得到最高人民检察院和省检察院的转发推广，但衔接机制仅为检察机关和行政机关内部的协作意见，没有强制保障，其他省份地区根据本地实际制定协作机制，其内容不尽相同，未形成相对统一的适用。当前，应首先从立法层面明确生态环境损害赔偿的本质，从理论根源解决矛盾冲突，专门建立生态环境损害赔偿与环境公益诉讼衔接的规定，如在公益诉讼立法中，分别对环境公益诉讼和生态环境损害赔偿作专章规定，厘清两者适用条件，界定适用范围和适用主体，规定行政机关与检察机关的职能范围，可将生态环境损害赔偿侧重于补救已发生的实际损害，将环境民事公益诉讼聚焦于预防“风险行为”。同时，规范衔接适用程序、补充社会参与和监督，给予一定司法行政裁量余地。
三、生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接的立法建议
一是明确检察公益诉讼在生态环境损害赔偿场景下的角色定位和适用范围。按照现行生态环境损害赔偿优先、检察公益诉讼补足与监督的衔接顺位，生态环境损害案件由行政机关优先启动生态环境损害赔偿磋商，明确检察机关参与生态环境损害赔偿的方式和角色定位。检察机关系法律监督者，对发现的生态环境损害线索及时移送至行政机关，行政机关未依法启动生态环境损害赔偿磋商的，检察机关以行政公益诉讼诉前程序进行监督；行政机关与赔偿义务人开展磋商的，应通知检察机关参与并支持磋商程序，检察机关监督磋商过程保障程序公正性，评价磋商结果是否符合社会公共利益需要。磋商不成或者赔偿义务人未依法履行赔偿协议的，由行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼。此时，检察机关系诉讼辅助人，按照支持起诉的条件、内容、方式、程序等规定，可支持起诉介入生态环境损害赔偿。当行政机关未依法提起生态环境损害赔偿诉讼，检察机关作为公益代表者可提起环境民事公益诉讼，这里需明确行政机关未依法提起赔偿诉讼的判断方式，检察机关一经评判认为符合条件的可以提起诉讼。此外，鉴于生态环境损害赔偿所针对的是已经发生的损害后果，为形成全方位生态环境保护，还应明确检察机关可提起预防性环境公益诉讼。
二是规范生态环境损害调查权程序保障举措。生态环境损害鉴定意见、检验报告等是生态环境损害案件中认定环境损害事实和损害修复赔偿责任的重要证据，是行政机关开展生态环境损害赔偿磋商、提起赔偿诉讼的基础，亦是检察机关提起环境民事公益诉讼的前提。鉴定意见、检验报告等通常由专门鉴定机构作出，为确保生态环境损害证据的正当性与合法性，应当对生态环境损害调查取证和证据审查作出更加明确具体的规定，规范技术性证据在办案中的运用并配套相应的生态环境损害鉴定标准程序，同时应完善行政机关和检察机关在生态损害赔偿案件中的协作。检察机关在对生态环境损害调查取证时，可借助具备专业素养的特邀检察官助理提供鉴定意见或进行技术评估和技术性证据审查，提高证据规范性；也可告知行政机关，由行政机关在调查取证、业务咨询、技术鉴定等方面提供支持协助。行政机关在办理生态环境损害赔偿案件时，可以邀请检察机关提前介入，就法律适用、取证方向、赔偿磋商等方面向检察机关征求意见。另外立法还应赋予检察机关必要的强制取证权，保障检察机关调查权运行。
三是细化检察机关生态修复跟进监督方式。生态环境损害的修复责任一般由赔偿义务人承担，但生态环境损害修复工作时间较长且修复评估具备一定专业性，需要由专门的行政机关负责开展生态环境修复和监督，检察机关则需开展跟进监督。建议在生态环境修复、损害赔偿执行、损害赔偿金管理等方面设定具体的检察机关监督事项。在生态环境修复方面，监督修复治理工作是否全面开展，修复治理方案、修复责任主体是否得到科学论证和公示。在修复过程中，建立定期巡查工作机制，检察机关通过定期巡查的方式，邀请“益心为公”专家库专家对修复情况进行现场指导和跟踪监督，对环境监管工作中发现的问题和不足，通过检察建议帮助相关职能部门堵漏建制。修复完成后，检察机关监督行政机关是否委托专业机构对修复效果进行验收以及修复成果是否达到方案预期目标。在赔偿执行和损害赔偿金管理方面，检察机关监督赔偿义务人损害赔偿金是否缴纳到位，赔偿金缴纳后资金归口、审批流程是否规范且对外进行公示，违规使用赔偿金或者相关工作人员存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情形的，移送相关部门依纪依法予以处理。
（作者系平湖市人民检察院党组书记、检察长）