一、立法的必要性
四川攀枝花苏铁国家级自然保护区（简称攀枝花苏铁保护区）总面积小，核心区在外，缺乏缓冲空间，同时攀枝花苏铁保护区内土地产权复杂，历史遗留问题多，加之外部环境高度工业化、城镇化，保护压力巨大。近年来通过开展野外红外相机工作，发现越来越多的诸如豹猫、黄喉貂、灰林鸮、白腹锦鸡等国家重点保护野生动物，而现行《四川攀枝花苏铁国家级自然保护区管理办法》欠缺野生动物保护方面的内容，同时存在部分管理制度与新时代生态文明建设的总体要求不相适应的情况。为实现党的二十大提出的高质量发展和全面依法治国，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设等要求，本次立法工作具有重要意义。
二、起草过程
2023年11月23日，市委转发《攀枝花市人大常委会2024年立法计划》，将《四川攀枝花苏铁国家级自然保护区管理规定》确定为我市2024年地方性法规制定项目，并明确市林业局作为牵头起草单位。
起草过程中，市林业局搜集整理了国家、省、市与自然保护区相关的法律法规、规章和文件等资料，以《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国野生植物保护条例》等上位法为依据，深入学习领会《关于加快推进生态文明建设的意见》《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》等国家政策文件中关于国家级自然保护区建设与管理工作的最新要求，结合攀枝花苏铁保护区保护管理工作实际，拟定了《四川攀枝花苏铁国家级自然保护区管理规定》（草案）（征求意见稿）》。
2024年1月2日至2月1日，市林业局通过门户网站面向社会征求意见，收到公众反馈意见0条。1月29日至2月1日向西区、仁和区人民政府和市发展改革委、市公安局等相关市级部门书面征求意见，收到反馈意见4条。组织开展立法调研，先后召开3轮座谈会，广泛听取专家学者、地方党政领导、攀枝花苏铁保护区管理机构、一线工作人员、攀枝花苏铁保护区周边企业、乡镇、村社居民等各方面的意见建议。组织市级有关部门召开《管理规定（草案）（征求意见稿）》审议改稿会、专家论证会和社会稳定风险评估报告评审会。收到专家意见建议17条。组织编制的《〈四川攀枝花苏铁国家级自然保护区管理规定〉社会稳定风险评估报告》经社会稳定风险评估审查会通过，已报市委政法委备案。
市林业局结合征求意见反馈结果，修改完善并最终形成《四川攀枝花苏铁国家级自然保护区管理规定（草案）（代拟稿）》（以下简称《管理规定（草案）（代拟稿）》）。
三、立法的依据
贯彻《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国生物安全法》等上位法要求，参考借鉴《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国野生植物保护条例》等行政法规及《四川省自然保护区管理条例》《四川省野生植物保护条例》等地方性法规，结合四川攀枝花苏铁国家级自然保护区发展规划目标安排，通过细化和补充上位法相关条款，以解决攀枝花苏铁保护区高质量发展中存在的管理和保护问题。
四、主要的内容
《管理规定（草案）（代拟稿）》共37条，包括立法目的、适用范围、管护范围、基本原则；管理体制（系）及协同管护机制、政府及各部门职责、管理机构职责；投诉举报与社会监督方式；奖励机制；规划管理；自然资源的确权管理；科考调查管理与技术应用；功能分区及其管理措施；攀枝花苏铁保护区设施修建；对进入攀枝花苏铁自然保护区的规制；科研应用；自然教育与生态体验；生态修复；有害生物防治管理；野生动物疫病监测与防治管理；森林草原防灭火管理；治安管理；违法处理的责任等。
综合考量《管理规定（草案）（代拟稿）》条文体量与条文逻辑，为确保其体例的整体性不被破坏，便于执行，故未分章节。
五、《管理规定（草案）（代拟稿）》的特色和亮点
（一）针对性。在贯彻国家、省关于自然保护区管理相关法律法规和政策文件精神基础上，重点针对攀枝花苏铁及其生态环境保护和攀枝花苏铁保护区管理工作面临的突出问题，根据相关法律法规规定，提出解决方案。针对攀枝花苏铁保护区内存在的矿山迹地等受损生态环境需修复的实际需求，根据《中华人民共和国森林法》第四十六条“各级人民政府应当采取以自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的措施，科学保护修复森林生态系统”之相关规定，在《管理规定（草案）（代拟稿）》中进一步明确“攀枝花苏铁自然保护区所在地县级以上人民政府应当采取自然恢复与人工修复相结合的方式，分区分类对矿山迹地等受损的生态环境开展生态系统修复”，为攀枝花苏铁保护区内生态环境修复工作提供明确的管理职责，理顺了管理体制，确保攀枝花苏铁保护区的生态建设与资源保护等管理工作有法可依、有章可循。
（二）整合性。《管理规定（草案）（代拟稿）》既着眼于贯彻自然保护区管理相关法律法规，又针对攀枝花苏铁保护区以攀枝花苏铁为主要保护对象，同时攀枝花苏铁保护区内有多种国家重点保护野生动物的特点，将国家关于野生动植物保护和生物安全的法律法规与自然保护区管理的法律法规相融合，与推行林长制相关工作要求相融合，与加强自然资源资产确权登记管理要求相结合，多管齐下，形成合力，共同推进攀枝花苏铁保护区的保护、建设、管理和利用。
（三）前瞻性。立法起草过程中，根据中央、省级有关自然保护区生态环境保护的文件精神，充分考虑即将颁布的新修订的《中华人民共和国自然保护区条例》所带来的重大调整和重大变化，注意找准立法空间，实现立法内容和措施与上位法修改趋势、改革决策衔接、合法性与前瞻性的统一。根据国家机构改革部门职能调整和综合行政执法改革的相关要求，《管理规定（草案）（代拟稿）》中明确了攀枝花苏铁保护区所在地县级以上人民政府林业草原主管部门对攀枝花苏铁保护区管理的监督检查职责。根据《中华人民共和国自然保护区条例（修订草案）》（征求意见稿）中关于合法进入核心保护区的几种情形，规定“攀枝花苏铁自然保护区核心保护区主要承担保护功能。除法律法规另有规定的情形外，禁止任何人进入”，为上位法即将出现的关于核心保护区管理的变化做好衔接准备。
六、其他需要说明的问题
（一）部门文件与立法的衔接问题。现行上位法《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。”2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》以及2020年《自然资源部 国家林业和草原局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》要求将自然保护区功能分区由核心区、缓冲区、实验区转为核心保护区和一般控制区。此外，上位法《中华人民共和国自然保护区条例（修订草案）》（征求意见稿）第二十条已将现行条例的“三区”划分修改为“核心保护区”和“一般控制区”的“两区”划分。鉴于自然保护区体系当前的改革推进程度，以及攀枝花苏铁保护区无“缓冲区”的现实情况，故此次《管理规定（草案）（代拟稿）》适用了“两区”划分的规定，符合实际情况与立法趋势。
（二）关于攀枝花苏铁保护区内各类自然资源资产产权的确权问题。对于攀枝花苏铁保护区内各类自然资源资产产权不明晰，主体复杂等历史遗留问题，本次立法采取先易后难的方式，规定了自然资源行政主管部门以攀枝花苏铁保护区为独立登记单元对自然资源统一确权登记，依法界定各类自然资源资产产权主体的权利和义务。同时明确市人民政府依法将攀枝花苏铁保护区范围内的国有森林资源使用权确定给攀枝花苏铁保护区管理机构使用。经过多轮论证，因尚缺乏上位法直接规定，以及攀枝花苏铁保护区边界优化调整的趋势，《管理规定（草案）（代拟稿）》暂未对解决集体土地、集体林地使用权、经营权问题作进一步规定，既避免激化当下矛盾，又为今后妥善处理该问题预留空间。