于宁锴
日前发布的《中共中央国务院关于锚定农业农村现代化扎实推进乡村全面振兴的意见》明确提出“分类有序、片区化推进乡村振兴”，这一战略部署是对“千万工程”经验的深化发展，也是适应新时代农业农村特点的必然选择。“片区化推进乡村振兴”突破了过去以单个行政村为单元的乡村振兴模式，转向以片区为基本单元分类有序推进乡村全面振兴，为破解当前乡村发展不平衡、资源碎片化、产业同质化等问题提供了科学路径。
深刻理解分类有序、片区化推进乡村振兴的重大意义
坚持因地制宜、分类施策，坚持循序渐进、久久为功，是实施乡村振兴战略的重要原则。我国地域辽阔，各地乡村资源禀赋、发展程度不一，客观上要求按各类乡村的具体情况采用不同的政策措施。分类有序、片区化推进乡村振兴不是简单的政策调整，而是乡村发展理念的深刻变革，具有多重的深远意义。从战略层面看，它推动乡村发展从“点状突破”向“整体推进”转变。传统以单个行政村为单元的乡村振兴模式，易导致资源分散和重复建设，而片区化发展则能在更大范围内实现资源优化配置；从治理维度看，片区化打破了行政村的物理边界和制度壁垒，通过建立联合党委、党建联建、股份合作等机制，构建起跨村域的协同治理体系，提升乡村治理效能；从共享发展成果看，片区化通过建立多种形式的利益联结机制，如“保底+分红”、设立“共富基金”等，确保村集体和农民共享发展成果为共同富裕提供制度保障。
分类有序、片区化推进乡村振兴的客观条件
2025年中共中央、国务院印发的《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》提出“分类推进乡村全面振兴”。要求“细化村庄分类标准，科学确定发展目标。”并确定了集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类四类村庄。对于集聚提升类村庄，重点强化产业发展，改造提升基础设施；对于城郊融合类村庄，重点推动城乡一体化建设；对于特色保护类村庄，重点改善基础设施和公共环境；对于搬迁撤并类村庄，要求有序实施搬迁撤并，解决好民生保障、就业增收和生态保护等问题。对于短期内难以判断类别的村庄，则留足观察和论证时间，重点保障基本民生需要。
2026年中央一号文件进一步提出“分类有序、片区化推进乡村振兴”。片区化推进乡村振兴并非凭空产生，而是基于当前乡村发展的现实条件与约束作出的科学决策。我国行政村数量众多，但普遍呈现“小散弱”的结构性特点。这种“小而散”的格局导致传统以单个行政村为单元的发展模式难以为继，无法形成规模效应和产业竞争力。在以单个行政村为单元的发展模式下，财政资金、土地要素、人力资本等资源呈现“撒胡椒面”式的分散投入格局，导致资源配置效率低下，资源碎片化问题突出。同时，乡村产业同质化严重，相邻村庄往往陷入“内卷式”竞争，无法形成差异化发展和功能互补的良性生态。随着新型工业化、城镇化深入推进，城乡融合发展成为大势所趋，这在客观上要求打破乡村发展的行政壁垒，在更大空间尺度上整合资源。片区化发展能够有效破解这些困境，为推进乡村全面振兴开辟新路径。
分类有序、片区化推进乡村振兴的独特优势
相比传统发展模式，分类有序、片区化推进乡村振兴具有多方面独特优势，能够产生“1+1>2”的聚变效应。一是资源整合优势。片区化通过统一规划、资源整合、产业联动，变“分散运营”为“集群作战”，变“资源碎片”为“整体优势”。二是产业升级优势。片区化能够打破产业同质化竞争困局，推动村庄之间从非合作博弈转向合作共赢。三是治理效能优势。通过建立片区联合党委、党建联建、股份合作等机制，打破行政壁垒，形成多村联动的治理共同体。
陕西在片区化推进乡村振兴方面已经有了一些成功探索，如西安依托秦岭北麓优美的自然风光和深厚的人文底蕴，通过片区化发展乡村旅游和特色体验项目，展现了从依靠单一资源到进行系统整合、从“单点突破”到“整体成势”的转变，实现了生态价值向经济价值的转化。榆林不仅培育了郝家桥村、高西沟村等一批楷模村，更在此基础上，打造了矿区综合治理、沿黄农文旅融合发展等多个示范引领片区，实现了从“一点美”到“一片美”。
分类有序、片区化推进乡村振兴的实践路径
片区化推进乡村振兴需要系统谋划、分类有序推进，实现从简单的“物理整合”到规划、产业、治理等方面利益联结的“化学融合”。
第一，科学划分片区，奠定发展基础。片区划分要坚持“三个导向”：一是问题导向，着力破解资源分散、产业同质化等突出问题；二是发展导向，有利于培育特色产业、形成规模效应；三是治理导向，便于公共服务覆盖和治理效能提升。在具体实践中，可借鉴“四原则划分法”，即“地理相邻是基础，资源互补是关键，产业关联是核心，人文相亲是纽带。”通过科学划片，形成各具特色、功能互补的乡村振兴单元。
第二，强化规划引领，明确发展方向。要树立“全域规划”理念，编制“多规合一”的片区总体规划。重点处理好三对关系：一是保护与发展的关系，牢牢守住耕地红线和生态红线；二是当前与长远的关系，保持规划的前瞻性和可持续性；三是整体与局部的关系，实现片区整体利益最大化。规划过程要建立多元参与机制，确保规划既符合发展规律，又贴近群众现实需求。
第三，推动产业融合，增强发展动能。产业是片区化推进乡村振兴的核心支撑。要构建“三链融合”的产业发展体系：一是延伸产业链，推动农村一二三产业融合发展；二是提升价值链，加强品牌建设和品质提升；三是完善利益链，建立多方共赢的联结机制。具体可通过“四个一批”实现突破，即培育一批龙头企业，打造一批特色品牌，建设一批产业园区，发展一批新业态。
第四，创新治理机制，提升协同效能。治理创新是片区化推进乡村振兴的重要保障。要构建“多元协同”的治理新格局，强化党组织的核心引领作用，发挥政府主导作用，激发市场主体活力，保障农民主体地位。重点建立“三个机制”，即联合议事机制，实现大事共商；协同执行机制，实现要事共办；监督评估机制，实现效果共评。
第五，健全利益联结机制，实现共建共享。利益分配是片区化推进乡村振兴的核心关切。要构建“四种联结模式”，即股份合作型，通过资产入股实现利益共享；订单带动型，通过稳定购销实现风险共担；服务协作型，通过专业服务实现能力提升；保底分红型，通过兜底保障实现普惠共享。同时，要建立科学的收益分配制度和风险防控机制，确保农民充分受益。
（作者系陕西省社会科学院农村发展研究所所长、研究员）