陈光 姜涛
近日，中共中央、国务院印发的《加快建设农业强国规划（2024－2035年）》提出，“增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度”。这是对2025年中央一号文件提出的“统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度”“统筹开展农村低收入人口及防止返贫致贫对象的识别认定。注重激发内生动力，强化对有劳动能力的农村低收入人口的开发式帮扶”等内容的进一步完善。今年2月，省委农村工作会议强调，“以打好稳就业促增收硬仗为牵引有针对性做好产业和就业帮扶，推动防止返贫帮扶政策和低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨，建立健全常态化帮扶体系，牢牢守住不发生规模性返贫致贫底线”。加快构建农村低收入人口常态化帮扶机制，与防返贫帮扶政策衔接并轨，对坚决守住不发生规模性返贫致贫底线、推进乡村全面振兴、促进共同富裕具有重要意义。
当前，农村低收入人口的家庭特征主要表现为人口规模小、成员文化程度较低、劳动力缺乏、老龄化严重等，收入特征主要表现为收入水平低于地方平均水平、来源不稳定、波动幅度大、政策性收入占比高等。受经济基础和自然条件等多种因素限制，农村低收入人口分布面广、抗风险能力偏弱、自身发展条件较差，帮扶工作是一项长期而艰巨的任务。随着巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接5年过渡期进入收官之年，亟待构建农村低收入人口的常规性、常态化帮扶机制，为推动乡村全面振兴提供坚实支撑。
完善农村低收入人口监测识别和预警机制
一是探索建立量化指标体系。在国家政策指导下，各地基于自身经济发展水平、财政负担以及现行“低收入人口认定和救助帮扶办法”，进一步探索制定农村低收入人口识别量化指标体系。例如，以直接收入为主要指标，以林权、租约、宅基地、集体经济股份及社保、公积金等享受情况为辅助指标，以大病、慢病、子女教育等刚性支出因素为负向指标。二是运用数字技术提升监测识别能力。利用大数据、云计算等技术综合分析、精准识别需要帮扶或保障的不同类型低收入人群，结合定期入户走访、“回头看”等举措，解决农村低收入人口“确定难”问题。建立统一的数据平台，促进农业农村、民政、医保、卫健、住建、残联等多个部门协作联动，整合社保、医疗、就业、家庭收入、不动产、教育、金融等数据，推动实现动态信息数据共享，多角度精准定位农村低收入人口，形成一体化综合判定模式，解决统计管理工作“协调难”问题。三是强化农村低收入人口动态监测预警机制。在现有的防止返贫动态监测机制基础上，建立针对农村低收入人口的“底线预警”与“常规预警”相结合机制，推动行业部门、数据平台、村集体、农户个人共同反馈和研判收入波动情况，科学合理设置农村人口“低收入预警线”和“巩固发展支撑线”，分别对应防止规模性返贫致贫底线任务和促进持续增收任务。
健全农村低收入人口差异化帮扶措施
一是基于差异化特征明确帮扶模式。以区位差异化、时间差异化、资金差异化、内驱动力差异化、措施差异化等为原则，根据农村低收入人口及家庭的差异化特征和多元化需求，多角度综合研判，制定差异化帮扶政策，分层分类给予“兜底保障式帮扶”或“发展提升式帮扶”。二是分类施策提供帮扶措施。对特困供养人员继续给予基本生活保障、照料护理、医疗保障等救助；对存在重病、慢病、重残、弱劳等特殊困难的低保和监测对象，给予最低生活保障、各类社会救助、适度提高居民医保缴费补贴和大病报销比例等支持。对不存在上述长期刚性支出困难的低保对象以及低保边缘对象，应分类研判、因户因人施策，以鼓励自主发展为主、兜底保障为辅，满足条件的及时降级或撤销最低生活保障，有劳动力的积极运用劳务输出、产业扶持、以工代赈、乡村公益岗位等措施，按需提供资金、技术等支持，助其长效就业。对各类帮扶模式建立“一二三”或“红橙黄”分级预警和帮扶机制，从而对应不同等级的扶持资金和政策强度。
促进农村低收入人口持续稳定增收
一是激发内生动力。充分发挥村干部、帮扶干部力量，用好村级微信群、村民小组群等平台，积极宣传帮扶政策、产业政策、就业信息、典型案例。以“提低扩中”为基础，坚持多劳多得基本原则，完善按要素分配政策制度，进而有效激发农村低收入人口的内生动力。二是健全农业经营主体与农村低收入人口产业发展利益联结机制。依托农业龙头企业、农民专业合作社等经营主体，因地制宜发展设施农业、休闲农业、乡村旅游、直播电商等特色产业，推进“三产”融合发展。用好税收减免、贷款提额等优惠政策，探索“企业、合作社、农商行”+“农村低收入人口”等多种形式，带动农村低收入人口发展产业与增收，确保常态化受益。三是营造良好的务工就业条件。积极开展职业技能培训、创新利益联结机制、破除城乡人口流动障碍，构建有利于农村低收入人口的务工就业环境。挖掘季节性岗位，加强季节性有组织劳务输出，培育、引进一批就业带动效果好的劳务品牌，鼓励农村集体经济组织提供劳务中介服务。促进基本公共服务均等化，不断提升农村基础设施与公共服务水平、学前教育与基础教育水平、养老服务与福利保障水平等，改善农村低收入人口的生产生活环境，为务工人员免除后顾之忧。
完善配套保障与监督考核措施
一是强化资金保障。探索省、市、区县财政联动，设立“农村低收入人口帮扶专项基金”，重点用于产业扶持、教育医疗补贴及就业培训。建立资金动态调整机制，依据物价指数和实际需求逐年调整投入，确保资金精准覆盖低收入群体。二是多维构建帮扶成效考核体系。将农村低收入人口帮扶工作纳入地方政府绩效考核，设置“精准识别率”“政策覆盖率”“群众满意度”等核心指标，引入第三方机构独立评估，重点核查资金使用效率与项目实际效益，杜绝“数字帮扶”“形象工程”。三是强化资金与权力监督。立足深化拓展干部作风能力提升年活动，推行“阳光帮扶”机制，公开资金分配、项目进展、受益名单等信息，接受社会监督。建立审计、纪检、群众“三方联查”机制，对虚报冒领、截留挪用等行为从严追责，典型案例公开通报。四是以容错机制鼓励创新。鼓励基层探索帮扶新模式，对因客观原因未达预期效果但程序合规的试点项目，实行“尽职免责”。设立“帮扶创新奖”，对成效显著的地区给予土地指标、财政转移支付等倾斜支持。
（作者单位：陕西省社会科学院经济研究所）