梁学成
5月17日，习近平总书记对旅游工作作出重要指示指出，“要以新时代中国特色社会主义思想为指导，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持守正创新、提质增效、融合发展，统筹政府与市场、供给与需求、保护与开发、国内与国际、发展与安全，着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国，让旅游业更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴”，为推动旅游业高质量发展指明了方向。
作为热门旅游目的地城市，也是建设中的国际化大都市和国家中心城市，西安旅游业发展正处在上升阶段。今年“五一”假期，全市接待游客1402.11万人次，同比增长5.38%，按可比口径较2019年同期增长23.74%。除了知名的秦始皇帝陵博物院、陕西历史博物馆、钟鼓楼外，大唐不夜城、大唐芙蓉园、西安城墙等热门景点都成了外地游客到西安必去的打卡地。同时我们也发现，在旅游业快速发展的过程中，西安旅游业存在明显的冷热不均现象，热门景区游客爆满，甚至还要限流分流，但也有一些景点游人稀少；同时不少打卡地还出现“旺丁不旺财”现象，即游客消费支出减少；此外，针对入境游客也缺乏适宜的文旅产品，尤其是国际化对接服务明显不足。面对以上问题，再加上旅游业发展的关联性强，涉及多部门多利益主体，只有统筹好“五对关系”形成合力，才能推动旅游业高质量发展。
——统筹好政府与市场的关系。旅游业高质量发展离不开政府和市场两大资源配置方式。政府的主要作用是引导和调控，包括制定政策法规、监督及规范行业、保护消费者权益，以及搭建平台、宣传推广、创造良好的营商环境等，为旅游业发展提供支持。而市场的主要作用是导向和运营，包括资源配置、旅游产品和服务供给、旅游消费意愿实现，以及打造旅游产业链、价值链等供需活动。推动旅游业高质量发展，各级管理部门要明确责任，用好政策、制度来服务和规范市场，既要避免过度干预、越俎代庖，也要防止懒政庸政；旅游市场则需要遵循经济规律，用好价格杠杆、不断创新竞争机制，既要防止恶性竞争、无序竞争，也要防止“搭便车”与市场失灵等现象，以确保市场稳定健康发展。同时，政府还需关注社会效益，在旅游公共服务、旅游治理现代化中发挥作用；市场则需更多地关注经济效益，在旅游要素市场化、产品多元化中起主导作用。因此，政府“一只有形的手”和市场“一只无形的手”对旅游业发展来说缺一不可，两者之间相互依存、相互制约，只有充分发挥好“有为政府、有效市场”“两只手”作用，才能实现旅游业高质量发展。
——统筹好供给与需求的关系。在旅游业发展中，供给和需求是对立统一体，直接影响着产业的运行和发展。供给主要是指以旅游企业或OTA平台公司等为主体，依据市场规则，有效配置资源、人力、资本、技术及数据等要素，通过生产加工、经营管理等活动向消费者提供所需产品或服务，通常包括食、住、行、游、购、娱等多种服务产品。需求主要是指消费者对旅游产品或服务的购买动机或意愿，一般受社会文化、经济环境，以及个人特征、偏好、家庭及价值观等因素影响，呈现出多样化、社群化的需求差异。面向旅游业高质量发展，旅游供给强调科学有效，以消费需求为导向来调整供给，既要防止盲目扩大供给，也要防止简单模仿跟风式供给，关键是要用质量、特色和品牌占据市场；旅游需求强调稳定、长期性，要充分利用我国旅游消费超大规模市场优势，引导人民群众理性、绿色消费，同时顺应消费升级趋势，培育新型消费观和消费形式。同时，旅游供给方需要正确引导和理性看待阵风式“网红”现象，更多关注消费的本质趋势，而不是“繁华一时”或“泼天富贵”的表象，更不要刻意制造这种供需失衡、不具可持续性的热闹刺激。当然，旅游需求本身包含有追求新奇的元素，面对不理性、冲动消费等现象，需要畅通和延长旅游产业链条，建立多种常态化方案来调节和改善旅游供需波动，确保旅游业协调和稳定发展。
——统筹好保护与开发的关系。旅游业的发展离不开保护与开发两大活动，两者是相辅相成的对立统一体。保护是旅游业发展的前提，主要是对生态环境、历史古迹、传统文化等资源采取必要的人工、技术等干预，防止被破坏、损毁或失传，以确保绿水青山、文物遗址和技艺习俗等可持续发展；旅游开发主要是指通过精心规划、有效实施、专业经营和科学管理等手段，不断创造和生产更多旅游产品或服务的过程，是实现资源价值有效转化的重要手段。推动旅游业高质量发展，要强调正确的保护意识，防止出现过度保护或片面封存不利用，忽视资源价值的转化利用；旅游开发强调科学有序，杜绝资源滥用，应寻找可持续的开发利用方式，防止出现盲目或过度开发利用的现象。同时，还需认识到保护要有足够的财力和物力投入，保护的最终目的是使资源或文化价值得以转化、传承和利用；旅游开发可以实现资源或文化价值的转化利用，既有助于传承发展，也会形成反哺保护的投入力量。随着数字技术的应用，生态脆弱区或文化遗产地的资源都可以转化为数字化产品，通过建构保护与开发共生的现代化旅游机制来推动旅游业高质量发展。
——统筹好国内与国际的关系。旅游业是一项开放性产业，需要发展国内与国际两大市场。国内旅游是当前的主要市场，具有规模超大的市场潜力，可以进一步通过新产品、新业态、新场景等来激发、培育和引导国内游客消费，并制定有效扩大国内旅游发展的战略。国际旅游主要包括入境旅游和出境旅游，具有国际交往的功能，是实现民间交往、交流互鉴的重要渠道，也是加快建设旅游强国的重要内容。当前，受国际政治形势及多种因素影响，国际旅游还处于缓慢回升阶段，尤其是针对入境旅游，许多国家都采取优化签证和通关政策来刺激。面向旅游业高质量发展，国内旅游强调更好地满足人民群众追求美好生活的愿望，将旅游业打造成幸福产业，不断完善社会保障体系，采取减免门票价格或其他惠民方式、优惠政策，促进国内旅游消费，以健康消费方式来引导国内市场有序发展。国际旅游则强调政策及相关配套服务的跟进，由于不可控因素较多，需要理性判断和规划。当然，国内和国际都是旅游业发展的重要组成部分，两者既有相同也有差异，在大力发展国内旅游的同时，一定要兼顾好国际旅游的特殊性。
——统筹好发展与安全的关系。当前，旅游业已成为我国的一项战略性支柱产业。旅游发展应以新发展理念为引领，以新发展格局为定位，以高质量发展为目标，突出科学、有序和可持续发展路径，不能以牺牲安全为代价。安全是旅游业发展的前提，要把人民群众生命安全放在第一位，重点是保障游客消费安全和企业经营安全。目前对游客实施的旅游预约、弹性限流、人身财产安全提示等措施，都是确保旅游安全的有效手段；旅游供给端的装备设备安全、安全管理制度、应急救援预案和保险制度等内容，则是旅游发展必要的安全准备。推动旅游业高质量发展，要高度重视安全风险评估、隐患排查等，加强旅游安全知识宣传普及，包括游客安全意识、国际旅游安全和自我救护能力提升等。面对突发的安全隐患或事件，一定要有相应的预案和及时救助措施，将安全损失降至最低。随着自由行等旅游活动快速增长，旅游发展与安全之间的矛盾日益突出，旅游安全面临着前所未有的挑战，只有筑牢旅游安全防护网，才能守护好安全生命线，保证旅游业高质量发展。
（作者系西北大学经济管理学院教授）