厦门市人民代表大会常务委员会：
我代表市人大监察司法委，现对《厦门经济特区个人破产保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、立法的必要性
（一）建立个人破产制度，是贯彻党的二十届三中全会精神，为完善市场经济基础制度先行先试的需要。党的二十届三中全会通过决定，以“构建高水平社会主义市场经济体制”为目标，提出“健全企业破产机制，探索建立个人破产制度，推进企业注销配套改革，完善企业退出制度”。厦门开展个人破产立法探索，是贯彻落实党的二十届三中全会精神的生动实践和具体体现，也是充分发挥特区立法创新变通功能，补齐市场主体救治和退出机制短板，为国家层面建立完整的破产制度体系、完善市场经济基础制度、构建高水平社会主义市场经济体制提供先行性的厦门方案。
（二）建立个人破产制度，是落实厦门综合改革试点任务要求，全面深化改革探索创新的需要。以习近平同志为核心的党中央着眼改革全局，支持厦门开展综合改革试点，以清单批量授权方式赋予厦门在重点领域和关键环节改革上更大的自主权。开展个人破产立法探索，是落实厦门综合改革试点任务的要求。市人大常委会主动适应改革和经济社会发展需要，先行建立个人破产法律制度，发挥立法在解决改革发展深层次矛盾、突破改革发展瓶颈方面的重要作用，实现立法决策与改革决策紧密结合、协调同步，为综合改革的全面推开提供法治保障。
（三）建立个人破产制度，是激发商事主体竞争力和创造力，推动产业转型升级、促进新旧动能转换的需要。截至2024年9月底，我国登记在册的个体工商户达1.25亿户，占经营主体总量的66.5%；截至2024年底，我市登记在册的个体工商户达46.39万户。这部分活跃的市场主体是经济健康发展的地基，是创新发展的源泉。建立个人破产制度，可以使生产经营发生困难的商自然人通过重整、和解、破产清算等方式优化资源配置，实现经济再生，为社会经济带来新的活力和发展动力。
（四）建立个人破产制度，是完善公平偿债机制，促进化解债务困境的需要。建立个人破产制度，可以对债务人财产进行全面清查和合理分配，为债权人提供公平有序的受偿机制，打破债务僵局。同时，也能够缓解债权人、债务人之间的矛盾冲突，减少因债务问题引发的信访、暴力催收等社会问题，维护社会和谐稳定。
（五）建立个人破产制度，是防范化解金融风险，完善社会信用体系建设的需要。个人破产制度涉及社会信用体系建设的全链条，尤其体现在信息共享应用、信用监管效能、打击破产欺诈等方面。建立个人破产制度，能够促进金融机构建立科学的金融信贷制度，完善信用评估、风险控制等机制，防范化解金融风险。同时，有利于引导企业和社会公众增强对信用价值的认识，在社会交往和经济活动中诚实守信，为完善社会信用体系建设打下坚实基础。
二、立法背景和起草过程
（一）立法背景
一是厦门经济社会发展的现实基础。厦门经济特区获批设立以来，率先推进以市场为导向的经济体制改革，在诸多领域走在全国前列，探索出一大批可复制可推广的经验。作为全国首批社会信用体系建设示范城市，在国内较早出台社会信用条例，形成了信用建设与营商环境优化、经济社会发展相互促进的良好格局。二是厦门地方立法的先行经验。自1994年全国人大授予厦门经济特区立法权以来，市人大及其常委会充分发挥经济特区立法试验田作用，基本形成了与国家法律体系相配套、与厦门经济社会发展相适应的法规架构，为开展个人破产立法提供了有力支撑。三是厦门破产审判的实践基础。市中级法院于2015年被最高人民法院列为全国破产审判方式改革试点法院；2016年成立专门的破产审判庭；2020年经最高人民法院批复，成立厦门破产法庭；2022年创新开展具备个人破产部分功能的个人债务集中清理试点工作；2023年在全省率先出台《关于个人信用重塑工作指引（试行）》。一系列破产审判实务为个人破产审判制度建设打下扎实的实践基础。四是国内对于个人破产制度的有益探索。由于历史原因，我国个人破产制度一直未能建立。随着市场经济的快速发展，个人破产立法的呼声日益高涨。2019年最高人民法院在“五五改革纲要”和《人民法院执行工作纲要（2019-2023）》中，分别提出要“研究推动建立个人破产制度及相关配套机制”“开展与个人破产制度功能相当的试点工作”。此后，浙江、江苏、山东、四川等地开始探索个人债务集中清理的“类破产程序”。2020年8月深圳市人大常委会审议通过《深圳经济特区个人破产条例》，自2021年3月起实施。上述实践探索和理论研究为起草《条例（草案）》提供了有益借鉴。
（二）起草过程
本次立法坚持党委领导、人大主导的工作原则，市人大常委会高度重视，主要领导亲自抓，分管领导具体负责，成立由市人大法制委、监察司法委和市中级法院、市司法局相关负责同志参加的立法工作专班，统筹推进立法工作。专班委托中国人民大学、北京市破产法学会联合30余名理论实务界专家组成起草组，负责《条例（草案）》的研究论证和起草工作。最高人民法院咨询委员会秘书长、原副部级专职委员杜万华和中国人民大学破产法研究中心主任王欣新教授共同担任起草组组长，中国人民大学法学院教授、北京市破产法学会会长徐阳光担任起草组副组长，同时成立起草组秘书处负责具体工作。
此次立法坚持在市委领导下开展，市人大常委会多次就立法重要事项向市委请示报告，市委均及时提出要求。市人大常委会党组书记、主任杨国豪多次主持召开专题会议听取汇报，推进立法工作。市人大常委会党组副书记、副主任孙明忠带队赴深圳等地考察调研，学习借鉴立法经验，深入了解实施情况。时任市人大常委会党组成员、副主任王成全四次带队赴京，向全国人大常委会法工委、最高人民法院、司法部、市场监督管理总局报告立法工作情况，积极争取指导支持。相关部门均明确表示支持厦门在个人破产领域先行开展立法探索。立法工作专班先后召开八次专题会议，研究协调重要问题，全程安排人员参与改稿。经反复研究，历时一年，十易其稿，最终形成草案建议稿。
为做好《条例（草案）》的论证工作，市人大监察司法委会同有关部门先后赴深圳、杭州、温州、北京等地考察调研、深入交流；召开征求意见座谈会，充分听取市司法局、市场监管局、厦门金融监管局等相关部门及工商联、个体私营企业协会、部分金融机构、专家学者、律师、破产管理人等意见建议。3月19日，监察司法委召开全体会议，审议通过《条例（草案）》。
三、立法基本思路
（一）推进完善破产制度，健全市场经济法律制度体系。破产制度是市场经济基础制度的重要内容，也是市场经济法律制度体系的重要组成部分。积极运用经济特区立法权，先行先试开展个人破产地方立法，推进完整的破产制度构建，健全社会主义市场经济法律制度体系。
（二）妥善清理债权债务，公平保护各方当事人利益。构建以“人民为中心”，为人民提供权利保护的法律制度。注重通过科学合理的程序设计，依法清理各类债权债务关系；同时强化公平保障债权人、债务人和其他利害关系人的合法权益，努力实现个人破产制度的核心价值目标。
（三）恪守诚实信用原则，救济诚实而不幸的债务人。个人破产制度旨在为诚实而不幸的债务人提供一种可期待、可信赖的制度保障，助力其尽早从债务危机中解脱出来，获得经济再生，重新参与社会经济活动。
（四）借鉴国内外先进经验，着力开展制度创新。立足厦门破产审判实际，充分借鉴深圳、江浙以及国外相关立法经验，进一步梳理研究可以深化拓展的制度空间，构建既符合国情、又与世界接轨，既能有效解决厦门实际问题、又能在制度创新方面往前更进一步的个人破产制度。
四、《条例（草案）》的主要内容
《条例（草案）》分为十五章，共计一百六十八条。
（一）关于适用范围
《条例（草案）》第二条第一款规定，债务人必须是在厦门经济特区居住且参加厦门社会保险连续满五年的自然人，具有不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的情形。
同时，本条第二款规定，条例的适用要按照循序渐进、分步实施的原则稳步推进。现代市场经济国家普遍采取一般破产主义（个人破产法同时适用于商自然人和消费类自然人）。从长远看，将消费类自然人纳入个人破产范围，符合国际普遍立法经验和发展趋势。但鉴于我国个人破产制度还在探索阶段，个人破产理念尚未在全社会形成共识，作为个人破产制度适用基石的社会信用体系还不够完善等客观因素，起步阶段不宜放得太宽，宜将主体适用范围限定在因生产经营负债的商自然人，具体包括：个体工商户、农村承包经营户的经营者；合伙企业的合伙人；个人独资企业的投资人；人民法院认为与生产经营相关的其他自然人，并按照循序渐进、分步实施的原则稳步推进，做到宽中有严、宽严适度，体现注重保护和激发创新活力的立法导向。人民法院按照本条款规定明确案件受理范围，随着经济社会的发展以及社会信用体系的逐步完善，再将适用范围逐步扩大到包括消费类自然人在内的其他主体。
（二）关于破产申请主体
《条例（草案）》第八条规定，债务人有本条例第二条规定之情形的，可以向人民法院提出破产申请。结合国际惯例和实践经验，在第二款规定，单独或共同对债务人持有一定债权额的债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整、和解或者破产清算的申请。其中债权人持有的债权数额由人民法院根据社会生活发展变化进行具体规定。
（三）关于破产事务管理机构设置与府院协调机制构建
实行破产司法裁判权与破产行政管理权分离，是个人破产制度实施的前提。设立专门的破产事务管理机构，可以推动解决破产办理中的堵点难点，为改革顺利实施提供重要组织保障。《条例（草案）》第五条对破产事务管理机构作出规定。
设立专门的破产事务管理机构，主要基于以下考虑：一是对深圳前期经验的借鉴。《深圳经济特区个人破产条例》于2021年3月1日起实施，同日挂牌成立深圳市破产事务管理署，作为深圳市司法局下属事业单位。四年来，该机构运行情况总体平稳有序，发挥了重要作用。二是基于工作实际需要。该机构兼具破产行政管理职能和服务职能，履行府院协调、监督管理等行政职责，开展咨询辅导、组织和解等服务工作，下一步还将承担企业破产相关行政事务，具有针对性和适用性。
基于改革要求和司法实践，《条例（草案）》还对府院协调机制构建做出了相应制度设计。一是在第六条中明确市、区人民政府及相关部门应当依法为个人破产制度实施提供支持和保障；列举了府院协调机制需要解决的主要问题，作为总则性条款在此列入，同时将更为具体的破产事务管理职责在第十三章“破产事务管理”中规定。二是在第一百五十二条中规定了破产事务管理机构统筹府院协调工作的职责，有助于形成多部门工作合力。
（四）关于个人破产咨询辅导和诚信调查机制
为防止大量不符合条件的个人破产申请涌入法院，需要通过前期筛选机制甄别把关，避免产生不必要的“讼累”，同时也起到法律宣传引导的作用。《条例（草案）》第九条创设了个人破产咨询辅导前置程序，咨询辅导报告将是债务人向法院提出破产申请的必备材料，咨询辅导不收取任何费用。此外，《条例（草案）》创新性规定了诚信调查机制。
（五）关于重整、和解和清算程序
个人破产程序主要包括重整、和解和破产清算程序，从这三大破产程序看，可理解为都是对资源进行重新配置的过程。清算是把破产者拥有的市场资源放到社会中去重新进行配置，重整、和解则是吸纳新的市场资源和破产者原有的资源重新进行整合。《条例（草案）》主要对以下内容作出创新性规定：一是参考联合国《贸易法委员会小微企业破产立法建议》，在第七十八条创设了债权人会议视同认可表决机制。二是第九十三条对重整计划的正常批准作出规定，包括重整计划执行期限不得超过五年，且每次清偿间隔不得超过六个月等。三是第九十六条规定了在重整计划被批准前，债务人存在不正当、不配合、不诚信行为的，人民法院应裁定终止重整程序，宣告债务人破产，并追究其法律责任。四是第九十七条规定了重整程序与清算程序的转化，当重整计划草案未获通过且未按本条例规定获得批准，或者已通过的重整计划未获批准的，人民法院应当裁定终止重整程序，宣告债务人破产。五是第一百二十条关于破产财产清偿顺位的规定，增加了人身侵权之债优先顺位，置于职工债权之前；在普通债权之后规定了劣后债权。
（六）关于豁免财产与债务豁免制度
豁免财产即债务人可保留的不用于清偿债务的财产，豁免财产制度是个人破产特有的制度。《条例（草案）》主要从以下方面作出规定：一是在第四十二条第一款明确了豁免财产的范围。同时，出于公平考虑又在第二款作出部分豁免财产累计总价值上限的规定。二是在第四十二条规定了豁免财产的置换规则，体现了对债务人的人文关怀和对债权人利益的衡平保护。三是在第四十四条规定了豁免财产不当转换的撤销规则，旨在对债务人一定期限内实施的非正常财产转换行为予以限制，以最大限度避免对债权人利益的损害。四是在第四十五条明确了豁免财产认定的法定程序。
债务豁免是破产制度的主要功能之一，《条例（草案）》主要从以下方面作出规定：一是在第一百二十九条规定了剩余债务豁免的最低清偿标准，针对债务人确有工作或稳定收入的情形，规定“可支配收入+最低清偿额”原则，防范债务人在考察期“躺平”。二是在第一百三十一条、第一百三十二条规定，由人民法院根据债务人申请和管理人报告作出债务豁免裁定，债权人、债务人可以对裁定申请复议。三是从社会接受程度和风险防控角度出发，将债务豁免的时点设定为考察期届满，同时在第一百三十条作出激励性规定，如债务人主动清偿剩余债务达到一定比例的，可提前申请结束考察期。四是在第一百二十七条、第一百二十八条、第一百三十三条，还规定了不得免除的债务类型、不得免除债务的情形，以及当债务人通过不正当手段获得余债免除裁定的，人民法院可以依职权撤销该裁定。
（七）关于特别破产程序
借鉴域外立法经验，结合我国实际，《条例（草案）》创设了特别破产程序。一是遗产破产程序。旨在确保遗产债务得到统一公平清偿，也有利于保护遗产免受继承人的消耗以及继承人免受遗产债权人的干扰。二是夫妻共同破产程序。个人破产往往涉及夫妻双方财产，该程序适用于夫妻共同破产申请的情形。三是个人与企业法人合并破产程序。个人对企业债务负连带责任情形下的破产，程序上的合并处理有利于最大程度降低对企业和个人的不利影响，使其尽快重返创新创业轨道。
（八）关于避免恶意逃避债务
《条例（草案）》聚焦保护“诚实而不幸”的债务人，通过一系列制度设计来防范和惩戒逃废债。具体包括：一是规定了不得免除的债务、不得免除债务的情形、五年内可以撤销免责、债务人持续披露义务等制度。二是严格限制免除债务的条件，即只有债务人遵循诚实信用原则，履行应尽义务，遵守行为限制决定，才能依法获得余债免除。三是将免除债务人债务和解除对其权利限制的节点设定为免责考察期届满而非破产宣告时。四是规定人民法院受理破产申请时，同时作出限制债务人消费行为的决定。五是建立鼓励清偿制度保障债权人权益，即在免责考察期内，债务人主动清偿剩余债务并达到一定比例的，可以提前结束免责考察期。六是对利用个人破产制度逃废债的违法犯罪行为坚决打击，确保制度健康实施。
（九）关于法律责任
为维护各方合法权益，保障破产程序的公平、公正与有序，《条例（草案）》第一百六十一条至第一百六十五条，结合企业破产法、民事诉讼法有关规定，对破产程序中各类主体的违法行为通过转致规定，设定罚则。特别是创新性赋予破产事务管理机构对债务人、管理人违法行为的行政处罚权，有利于破产事务管理机构有效惩治违法行为，保障个人破产制度顺利实施。
《条例（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。