□ 成鸿静 周阳
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。”目前我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，随着城镇化进入下半场，许多地区面临用地指标趋紧与存量用地利用粗放并存的局面。如何破解这一矛盾？答案愈发清晰地指向存量土地的内涵挖潜上。
通过创新机制盘活低效土地资源，成为推动城市内涵式高质量发展的重要一环。去年10月浙江省委城市工作会议提出“通过盘活存量来带动增量”，对低效土地资源的高质量再开发利用，越来越势在必行。在这一逻辑下，低效用地再开发不仅是物理空间的更新改造，更是深刻体现“向存量要效益”总体逻辑的复杂社会实践。
——“向存量要效益”已不再是可选动作，而是事关发展方式转变的必由之路
浙江省委城市工作会议提出“推进城市有序‘新陈代谢’，推动城市空间优化、功能完善、产业焕新，为群众高品质生活、新产业新业态发展打开空间”。有效的城市更新与低效用地再开发是经济效率、社会公平、生态可持续相互嵌入、相辅相成的必然结果。
在经济效率维度上，低效用地再开发能够提升资源配置效能。在“亩均论英雄”导向下，通过对低效工业用地、老旧厂房等进行再开发，能够提升单位土地的经济密度和贡献度，可成为破解土地资源约束最有效的途径。存量用地再开发不是原样重建，而是与淘汰落后产能、引入新兴产业紧密结合。实践证明，成功的再开发项目往往是区域产业迭代升级的抓手，通过产业升级和新质生产力项目落地，为经济增长注入新动能。
在社会公平维度上，促进包容共享发展。在城市更新改造进程中，低效用地再开发将社会公平置于重要位置，这关乎发展的正当性与可持续性。例如，保障原权利人的合法权益与发展机会，尊重和保障土地使用权人的自主改造权利。妥善处理历史遗留问题，化解社会矛盾。利用存量用地建设保障性租赁住房、推进城市有机更新改造老旧社区，也正是响应民生需求、促进职住平衡、让不同群体共享城市发展成果的体现。
在生态可持续维度上，推动城市内涵式发展。深度挖潜存量，本身就是最有效的生态保护，通过遏制城市无序蔓延，促进城市紧凑发展。尤其在促进产城融合与功能优化，对早期布局不合理、工居混杂、环境污染的工业片区进行整体再开发，是系统优化城市功能布局、提升人居环境质量的契机。
——“向存量要效益”已不再是纸上谈兵，而是从项目试点到系统推进的升级之路
推动低效用地再开发成为解决发展空间矛盾的必由之路。2023年9月，杭州成为全国43个开展低效用地再开发试点工作的城市之一。地处杭州南翼的富阳区，接壤余杭、滨江等科创大区，辐射杭州都市圈乃至长三角区域，近年来以杭州国家级试点为契机，系统推进低效用地再开发工作。
一是从机制到政策，完善顶层设计。低效用地再开发试点工作从开展以来，富阳区委、区政府高度重视，2024年即印发实施细则。2025年以来累计出台低效用地再开发项目库工作机制等4项配套政策，为积极推进低效用地再开发提供制度支撑。2026年1月8日召开的区委二届九次全会指出，实施低效用地再开发试点，“组团供地”入选省级典型案例。
二是从指导到服务，稳妥推进产业焕新。低效用地再开发政策发布后，区级专班主动上门服务，赴重点镇街、平台开展政策宣讲。重点围绕土地性质、开发路径、再开发成本等内容进行政策分析和业务指导，协助企业解决开发过程中的难点、痛点，保障后续工作推进。目前，已编制完成全区低效用地试点再开发项目库，2025年推进14个重点项目。其中，春建乡工业集中区和银湖村保障性租赁住房项目入选市规划和自然资源局低效用地再开发典型案例。
三是从项目到片区，推动系统更新。当单一项目经验积累到一定程度后，工作重心适时转向成片区的系统再开发，从而更好地针对存量用地布局、利用粗放和用途不合理等问题寻求破解之道。在“十五五”期间，富阳区将进一步深化低效用地再开发试点，加快工商业用地改革，推进项目优进劣出。片区更新不再是单个地块的孤立改造，而是着眼于整个区域的功能重构、产业升级，并注重与区域发展战略（如打造特色产业集群、构建创新走廊）相结合，旨在实现从“盘活一块地”到“升级一个区”的跃迁。
——通过“向存量要效益”，进一步构建政策、市场、科技的协同驱动体系
从富阳区实践可以看到，实现“向存量要效益”目标，不能仅仅依靠单一手段，必须通过政策、市场、科技与管理创新的多轮驱动。
不仅富阳区的实践印证了这一逻辑，国内其他地区的成功经验也表明：要实现“向存量要效益”的复合目标，需要一套精准、有力、协同的实施体系，形成系统合力，方能唤醒沉睡资源，实现高效、公平、绿色的再生。
这其中首要的就是，通过政策组合拳来构筑清晰稳定的制度框架与规则基础，通过政策发力去聚焦实践中的真问题、难问题，构建激励与约束并重的政策工具箱。通过市场化手段激发多元主体活力与资源配置效率。低效用地再开发本质上是一个资源重新配置的过程，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让真正有效率、有活力的主体参与进来。值得注意的是，向存量要效益的逻辑，要求我们必须超越短视的功利主义，在每一个再开发决策和推进中，要同步考量经济增长、社会和谐与生态维系。实现这一目标，没有“一招鲜”，必须打好政策组合拳、用活市场化手段、依托科技创新赋能，构建一个政府、市场、社会良性互动的治理生态。
总之，低效用地再开发是一场深刻的发展理念变革、资源配置方式创新和城市治理能力升级。只有构建目标协同、路径集成、系统推进的实践范式，才能推动土地资源从“低效沉睡”转向“高效再生”，更好地为经济社会发展提供源源不断的动力。
（作者单位:中共杭州市富阳区委党校、杭州市规划资源局富阳分局）