记者 朱啸尘 臧一平
日前，随着杭州市第十四届人大常委会第二十九次会议现场表决声落，《杭州市富阳新登古城墙保护条例》（以下简称《条例》）正式通过，离正式出台又近了一步。
这部历经近一年调研起草、十余次修改打磨的“小切口”法规，不仅创下“全国县域城墙保护首部法规”“富阳历史上第一部实体性地方性法规”“乡镇人大首次全过程参与立法”三项突破，更以法治力量，为有着1200余年历史的新登古城墙筑起“防护屏障”，并为其冲刺世界文化遗产筑牢制度根基。
一砖一瓦皆历史
千年城墙的“前世今生”
“新登古城墙是目前浙江省内保存最完整的古城墙之一，它就像一部立体的史书，记录着唐、宋、元、明、清五个朝代的筑城智慧。”区文物保护中心副研究馆员徐顺发深耕古城墙考古与保护工作，说起这段城墙的历史，他如数家珍。
唐大顺二年（公元891年），新登始筑城墙；明嘉靖三十五年（公元1556年），为抵御倭寇侵扰，知县范永龄在唐宋城墙遗址上重新筑城，形成如今“因山就势、围山筑城、单面城墙”的独特格局——外侧以条石垒砌，内侧由块石、沙石、夯土分层构建，城墙原长约2100米，现存2054米，现存长度占城墙总长度的98%。其中保存较好的城墙有1714米，高5至7米。连同期修建的护城河也保留着2400米的完整形制，形如玉镯环绕古城。
“北方城墙多建在平地，而新登古城墙依山峰谷地而建，5个城门大都选在两山之间，既利于军事防御，又方便百姓生活。”徐顺发介绍，考古发掘还揭示了更珍贵的历史价值：在南城门、西城门遗址处，唐代的夯土层、宋代的砖石结构、明清的修缮痕迹清晰叠压，甚至古城最高处城隍庙旁的唐代水井，仅向下挖掘两三米便能见水，“这说明古人筑城时充分考虑了水源保障，即便城池被围，军民也能长期坚守”。
然而，这座“活态遗产”曾一度陷入困境。上世纪50年代后，新安江水库移民与本地居民陆续在城墙与护城河之间搭建民宅、厂房，千年城墙逐渐隐没在市井烟火中。
直到2017年，富阳启动“显城墙、露城河”工程，累计投入35亿元专项资金，开展9轮搬迁整治，实施9个保护项目，才让古城墙从建筑覆压中“重见天日”，2.1公里城墙修复完成，2.4公里护城河全线贯通，秉贤街、新城街两条历史文化街区同步改造，徐玉兰艺术馆也落地古城核心区。
2021年，“新登古城墙遗址”入选浙江省考古十大重要发现；2023年，晋升为浙江省级文物保护单位；2024年12月，国家文物局正式批复其列入中国明清城墙联合申遗项目预备名单，成为杭州继大运河、西湖、良渚遗址后，第四处冲击世界文化遗产的重要载体。
立法为何势在必行？
三重需求托起“护墙之法”
“习近平总书记强调，历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，要始终把保护放在第一位。为新登古城墙立法，既是贯彻这一重要指示的实际行动，更是申遗与日常保护的双重迫切需求。”杭州市人大常委会法工委主任陈马多里说，“此次《条例》通过正是回应三大核心需求的必然结果。”
从申遗要求来看，立法是“入场券”。中国明清城墙申遗项目由南京市牵头，联合西安、荆州等16座城市推进，新登古城墙作为其中为数不多的县级城墙代表，填补了“府城—州城—县城”古代行政体系中县城城墙的申遗空白，但其申遗之路必须跨越“法治门槛”。“国家文物局明确要求，列入世界文化遗产预备名单的项目，必须有专门的地方性法规保障保护工作。”新登镇人大相关负责人解释，此前国内古城墙保护立法多集中于省会或地级市，县域城墙尚无专门法规，新登要想在申遗中占据主动，必须率先填补这一空白。
从保护实践来看，立法是“定心丸”。尽管2017年以来的整治让古城墙焕然一新，但“谁来管”“怎么保”“如何用”的难题始终存在。新登古镇建设专班工作人员坦言：“修复完成后，我们遇到过各种问题，由于缺乏专门法规，只能靠行政手段协调，执法力度和规范性都不足。”同时，保护资金来源单一、部门职责交叉、社会力量参与渠道不畅等问题，也让保护工作难以形成长效机制。
从杭州文化遗产保护体系来看，立法是“补短板”。作为拥有三大世界文化遗产的城市，杭州虽有《杭州市历史文化名城保护条例》，但针对单一县域文物的专项立法尚属空白。“新登古城墙不仅是富阳的财富，更是杭州乃至浙江的文化瑰宝。为其单独立法，能丰富杭州‘主干+分支’的历史文化保护立法体系，为其他县域文物保护提供借鉴。”陈马多里表示，仅市人大层面，《条例》草案征求意见阶段就收到400余条反馈，充分说明社会对古城墙保护的高度期待。
立法之路如何走？
全链条民主与专业打磨共筑基石
“那段时间，办公室的讨论声持续不断，桌上的意见稿改了一版又一版。”回忆起《条例》起草历程，区司法局政府法律事务科的方洁娜语气中满是感慨。这场历时近一年的立法“攻坚战”，从一开始就定下了“全过程人民民主+专业严谨立法”的双轨基调。
2024年3月，富阳组建立法工作领导小组，由区人大常委会主任任组长，区委、区政府、区人大分管领导任副组长，区人大常委会监察和法制司法工委、科教文卫民宗侨工委，区委宣传部、区司法局、区文广旅体局、新登镇政府等14个部门共同参与，下设办公室实行专班化运作。“我们和古城墙保护管理所联合办公，把立法计划、工作安排全部上墙，每周开例会通报进展，每月分析问题，确保不跑偏、不拖沓。”新登镇人大相关负责人说。
民主贯穿全程，“土味”意见走进法条。立法过程中，新登镇人大打造“参与端—监督端—实践端”三维民主机制：在“参与端”设立“流动代表联络站”，并公开意见征集二维码，各级人大代表深入商户、居民家中，累计收集有效意见173条；在古城墙下搭起“民主小板凳”，召开“东安议事会”，邀请居民、游客与中国文化遗产研究院、南京大学专家面对面交流，现场收集意见63条，其中的“提升护城河水质”“控制景观量化”“招引专业人才”等12条建议被写入条例条文。在“监督端”，镇人大组建2个专项监督小组，紧盯城墙修复、安置小区建设进度，连续两年在镇人代会上开展“古城保护立法”专题问政，还创新“清单式”督办，梳理10项重点督办任务，跟踪监督条例执行情况。
专业打磨细节，“过筛子”式审查确保严谨。“我们就像给《条例》做‘体检’，每个字、每句话都要‘过筛子’。”区司法局负责审查工作的周佳卉说，为解决争议条款，审查团队曾连续一周查阅法条、检阅资料，邀请文物保护、法律专家集中研讨，还多次前往杭州，向上级立法处室学习先进经验。针对“保护范围如何划定”“修复流程怎样规范”等关键问题，团队结合《文物保护法》及执法可行性，逐条分析论证，甚至通过案例推演检验条款适用性。“有一条关于城墙周边建设控制的意见，部门间分歧较大，我们最终参考南京、西安的立法经验，结合新登实际，将古城墙保护区划划分为保护范围、建设控制地带、环境控制区三级，既保障文物安全，又兼顾民生需求。”方洁娜回忆，通过多轮“地毯式”征求意见，修改意见采纳率达85%以上。
2024年8月初，《条例（草案）》完成第一稿；2025年1月24日，经区政府常务会议、区人大常委会会议、区委常委会会议审议后，报送市司法局；3月14日，市司法局党委会审议通过；4月21日，市政府常务会议审议通过；5月29日，市人大常委会会议初审通过；8月29日，终获表决通过——一年时间，十余次修改，从部门意见到群众建议，从专家论证到模拟执法，《条例》的每一条款都凝聚着多方智慧。
立法之后怎么走？
法治护航下的“保护与发展”之路
“千年城墙，今朝有‘法’。这不是终点，而是保护工作的新起点。”新登镇人大相关负责人表示，《条例》通过后，一系列落地措施已提上日程，将从管理、保护、利用三方面发力，让古城墙在法治框架下“活起来”。
《条例》首次以法规形式确立“区政府负总责、各部门协同管、居民共参与”的三级管理机制，明确设立新登古城墙保护管理所，负责日常巡查、监测与修复；新登镇人大同步组建“代表护墙队”，将2.1公里城墙分段包干，每位代表对应负责一段城墙的监督与意见收集。“我们已经制定了巡查细则，保护管理所工作人员每天至少巡查两次，重点检查城墙裂缝、沉降、城砖完好度等情况，发现问题立即上报。”新登古镇建设专班负责人张建强介绍，下一步还将引入科技手段，安装沉降监测仪、倾斜传感器等设备，“以前靠肉眼判断城墙是否倾斜，误差大。现在有了科技监测，数据能实时传输到后台，一旦超过阈值就会报警，修复更及时”。同时，《条例》设立“政府专项资金+社会捐赠”双渠道资金机制，鼓励企业、社会组织以捐赠、志愿服务等方式参与保护，对作出突出贡献的单位和个人给予褒扬，激发社会保护热情。
《条例》采用“正面清单+负面清单”双控模式，明确核心保护区内禁止建设与保护无关的项目，禁止刻画、涂画城墙，禁止买卖城砖、条石等构件；建设控制地带内的建筑高度、风格需与古城风貌协调。“针对城墙周边树木生长可能破坏墙体的问题，我们计划用科技手段抑制根系生长，既保留绿化，又保护城墙安全。”徐顺发补充，考古工作也将持续推进，“目前城墙本体和护城河考古已完成，但古城内部还有大量历史遗迹待发掘，下一步将结合微更新工程，开展学宫、县衙、文庙等旧址考古，厘清古城格局演变”。此外，《条例》还要求编制专项保护规划，将护城河水质提升、历史环境整治等纳入规划，实现 “显山露水”，让古城墙与周边山水环境重新融合。
“保护不是把城墙封起来，而是要在保护中利用，让更多人了解它的价值。”新登镇人大相关负责人表示，将按照《条例》要求，设计“文化+旅游+研学”融合路径，结合古城墙的考古文化、官塘青龙、湘溪竹马等非遗、双江民族村畲族文化，推出“一日游”“两日游”精品路线；同时筹建古城墙博物馆，展示考古出土文物、城墙演变史，开展“古城墙文化进校园”活动，培养青少年的文化遗产保护意识。新登镇古城保护管理机构工作人员透露，当前古城墙微更新工程已完成75%，未来，游客可以沿着城墙漫步，逛历史街区，看非遗表演，感受千年古城的魅力。
《条例》还建立了动态评估机制，规定将来每年由人大代表、第三方机构通过调研、走访群众等方式，评估条例实施效果并向社会公开；以古城墙为中轴，串联“1+1+4+N”代表联络站点，设置“立法宣传角”，打造“全过程人民民主示范带”，让群众“看得懂、愿意来、说得上”，持续为古城墙保护注入民主力量。
从唐时筑城抵御外侮，到如今立法守护遗产，新登古城墙的千年变迁，见证着一座城市对文化根脉的珍视。
随着《条例》的落地，这座承载着古代筑城智慧与现代保护理念的城墙，必将在法治的护航下，焕发新的生机，向世界讲述中国县域古城墙的独特故事。