城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，是实现乡村振兴的重要路径，也是解决城乡差距的关键抓手。党的二十届三中全会，对完善城乡融合发展体制机制作出全面部署。2019年7月，南海区被广东省委深改委批准建设城乡融合发展改革创新实验区，被赋予为全省城乡高质量融合发展探索可行性道路的重任。经过多年积极探索，南海的城乡融合发展改革创新实验取得了突破性进展，有力推动了南海城乡产业、经济、社会及生态的融合发展，呈现出向全面城乡融合发展迈进的良好态势，形成了可借鉴、可持续，并且值得总结提炼的实践经验。
A 主要做法
1.规划先行，奠定土地连片开发基础
2022年1月，南海通过成立佛山市城市规划委员会南海分会，为南海全域空间统筹规划提供组织保障，为连片集聚利用土地资源的顺利实现奠定基础。比如，通过落实对同类土地进行集聚规划，或者统一制定村级工业园升级改造空间与产业规划，以此将产业集聚区、储备整备空间、主题产业社区、腾退区、腾挪安置区等集中连片改造区域划分清楚，从而实现产业土地连片开发。其他生态用地、生活用地的开发也都是采用类似方法，严格做到先空间规划后才开发利用。
2.赋予权能，建立城乡统一土地市场
南海主要通过四项措施赋权集体土地。一是赋权集体土地可以登记租赁产权，为租赁集体土地的企业提供权益保障，为国有土地和集体土地同权同价的实现迈出一大步，为城乡统一土地市场的建立打下基础。二是赋权集体土地使用权和租金收益权可用于抵押融资，这一创新举措进一步完善了集体土地使用权权能，破解了集体土地使用权长期无法抵押融资的难题，大大提高了用地企业的资金使用效率。三是赋权集体土地上盖物业载体预售及分割分拆售卖，进一步把集体土地使用权权能释放出来，逐渐实现集体土地的使用权能与国有土地的使用权能的无差异化。四是集体“三资”交易实现网上竞投全覆盖，进一步夯实城乡统一土地市场的构建基础。
3.统筹归并，优化三生空间连片利用
南海统筹归并集体土地主要通过土地整备机制和土地综合整治两种创新制度，推动集体土地的统筹综合利用和连片整合开发，并优化全域三生空间布局。一是严格落实集体土地管控制度，推动加速土地腾退，避免土地碎片利用；对划定为连片更新单元的地块，给予有吸引力的优惠政策；二是加强对零散土地的入市管控，对面积小于30亩的并且划定为产业片区的土地，不允许单独入市；三是制定财政保障措施、容缺审批措施、常态化联合执法机制、评估和竞争机制等多项保障体制机制，确保土地连片利用。
4.平衡利益，提高相关各方积极性
通过建立公平公正合情合理的集体土地入市的利益平衡机制，为优化全域三生空间布局扫清障碍。一是完善入市调节金征收政策，平衡国集土地之间的增值收益，为全域三生空间统筹布局打下基础；二是探索集体土地留成增量机制，平衡国家、集体和村民三方收益比例，促进各方积极性；三是完善“地券”制度和建立周转“指标池”等，以平衡因土地调整而导致的利益增减，从而提高参与主体积极性。四是建立“三旧”改造挂账收储制度和土地整备制度，让集体土地权属人能共享土地增值收益，提高集体土地权属人的配合度。
5.设立“绿券”，提升城乡生态品质
南海通过设立“绿券”制度，解决部分低效建设用地因面积过小没法立项成为“地券”或者因土地质量不佳不宜复垦为农用地的问题，以“绿券”形式鼓励小而散的边角地复绿，助力提升城乡生态品质。
B 主要成效
1.城乡空间布局更加合理
当前南海的发展已经到了城乡融合阶段，但其全域用地缺乏统一规划、用地布局混杂、资源利用低效、耕地破碎化、生态环境退化等问题依然突出，制约了南海城乡融合高质量发展。为此，南海十分重视国土空间规划，把全域空间划分为产业空间、农业空间、城镇空间和生态空间。通过重构空间布局，东部、中部和西部的主体功能布局基本成形，初步实现了农用空间提质增效、建设空间连片集聚、生态空间环境优美的目标，为县域城乡融合发展奠定了合理的空间基础。
2.集体土地权能逐渐完善
2015年是南海集体经营性建设用地入市试点元年，标志着南海集体土地入市从不合法到合法。其后南海政府不断创新探索，集体土地从不能抵押扩展到集体土地使用权和租金收益权都可以抵押融资，从不能拆分预售到可以拆分预售，从国有土地和集体用地分开开发到混合开发……农村集体土地权能不断完善，城乡土地统一市场雏形渐显。
3.城乡融合效果十分显著
利用市场力量构建南海全域土地综合整治机制，使三生空间得以连片利用，城乡融合效果显著。截至2023年末，农用地空间方面，新增耕地及垦造水田超4200亩，重新集约利用农用地约2万亩；建设用地空间方面，完成了约7.5万亩村级工业园拆除改造，超过15万亩综合整治，约1.5万亩整备连片产业用地；生态空间方面，复垦复绿面积达7600亩。与此同时，积累了较大的农村集体资金、资产、资源体量，村社两级集体资产超600亿元，可支配收入超100亿元，城乡融合效果十分显著。
4.利益共享机制不断完善
在成为城乡融合创新区后，南海通过实施各种措施，尤其是把土地制度创新作为抓手，举全区之力实施全域土地综合整治，创新性推出“三证三券”（即标凭证、权利凭证、奖励凭证、地券、房券、绿券）制度，以此解决与土地利益相关的区政府、镇街政府、村集体和企业等四方的利益平衡问题，逐步建立利益相关方的利益平衡机制，不断促成城乡土地的同权同价，实现集体土地增值收益的合理分配和持续增长。
C 实践建议
1.破除体制机制束缚 实现土地同权同价
当前南海经济发展基础较好，但仍然存在城乡不平衡的短板。其中国有土地与集体土地还没完全实现同地同权同价，阻碍了南海城乡经济的进一步融合发展。南海城乡融合发展改革创新实验区建设的目的，就是为了突破现有体制机制束缚，使得集体土地与国有土地享有同等权利并公平进入土地市场交易，提升集体建设用地的使用效率，确保集体建设用地的权益，从而实现城乡用地均衡分享土地级差利益，促进城乡经济融合。因而，必须打破国有土地和集体土地同权同价的体制机制束缚。
2.运用多种整治方式 释放连片产业用地
为提升城乡产业融合程度，要继续以全域土地整治为抓手，灵活运用“工改工”“工改居”“国集混合”“毛地入市”“三券方案”等多种土地整治方式，推动土地改革进程，解决土地碎片化问题，释放土地改革促进产业发展红利，提升土地改革促进城乡产业融合进程。要通过探索金融手段参与土地改革路径，为集体土地的抵押融资赋能，为产业发展提供资金来源。
3.赋予城乡居民同等权利 平等享受公共服务
当前南海城乡社会融合面临着两大难题，一是依然有较大比例的外来南海人的城市权利处于缺失状态，表现为没有享受到应有的社会公共服务。二是南海农村村民城市权利赋予不到位。据调查，如果村民要进城读公办学位或者落户，其原有的农村集体权利就将随之消失，这就大大阻碍了村民的进城进程，阻碍了城乡社会融合步伐。未来，南海要为外来南海人提供应有的城乡同等质量的社会保障服务，也要为南海村民在保留村集体身份及相关福利的前提下赋予其的权利，做到按村民意愿拥有居住权、教育权、医疗权、社会保障权和其他相应的城市公共服务权。
4.推进全域土地整治 提升城乡生态融合
要通过高质量推动全域土地整治，来优化配置工业用地、农业用地、城乡用地、生态用地等用地结构，提升用地空间布局的科学性，发挥各类型用地的板块功能，实现全域发展全域美丽，凸显效益。同时，通过“三券”等多种方式来助绿促绿，促进城乡生态融合。
【执笔人/佛山大学管理学院副教授吴彩容。本报告得到课题《集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的影响机理与实践研究（GD23CYJ19）》与《南海、顺德省级实验区改革经验与启示（2024-ZDB09）》的支持】