城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，是破除我国城乡二元结构、拓展高质量发展空间、实现全体人民共同富裕的关键抓手。党的二十届三中全会，对完善城乡融合发展体制机制作出全面部署。
在城乡融合发展中，集体经营性建设用地入市是一个突破口。通过集体经营性建设用地入市，可以解决城乡融合发展用地短缺和农村集体建设用地使用效率低下并存的矛盾，提高土地资源利用效率。为顺应农村集体建设用地流转的旺盛需求，更好推动城乡融合发展，2015年国务院在全国选取了包括广东南海、北京大兴、河南长垣县在内的33个县(市)行政区域进行集体经营性建设用地入市试点工作。自开展试点任务以来，经过多年的积极探索，南海区在推动集体经营性建设用地入市、促进城乡融合发展方面取得了显著成效，逐渐形成了可借鉴、可持续的实践经验。
A主要做法
1．推动国有土地和集体建设用地同权同价
为了加快集体经营性建设用地入市步伐，南海自2015年试点以来，首先发布了《南海区农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》作为入市改革的引领性文件，其后陆续出台了13份政策文件，内容涉及交易办法、调节金、税费、用地程序手续、抵押融资及产权明晰等诸多方面，为推动国有土地和集体建设用地同权同价奠定基础。其中，《佛山市南海区农村集体经营性建设用地产权登记管理试行办法》，不仅允许集体经营性建设用地的租赁产权可以登记，还允许产业载体分块销售、储备登记及权属调整登记，在很大程度上完善了集体建设用地的权能。《佛山市南海区关于加强农村集体经营性建设用地入市监管的指导意见》，则对集体经营性建设用地使用权抵押、收益权质押行为的准入条件、登记要求、处置方式等方面做出规定，大大推动了南海国有土地和集体建设用地同权同价进程。
２．完善集体经营性建设用地入市规则
上世纪90年代以来，随着我国市场经济体系的建立，农村土地的资产属性逐渐显现，尤其是东南沿海地区的农村集体企业蓬勃发展，农村集体建设用地出现大量出让出租现象，南海同样出现大量类似情形。2003年-2014年期间，从广东省政府到南海区地方政府，先后颁布一系列规范性政策文件，集体建设用地的使用权流转行为得到进一步规范。2015年以后，借着入选集体经营性建设用地入市改革试点的契机，南海陆续出台多份文件，明确集体经营性建设用地入市的范围、条件及程序，完善集体经营性建设用地入市规则，为推进集体经营性建设用地入市的顺利铺开提供了制度支持。
３．探索“统筹整备+统一入市”模式
早在上世纪80年代，随着城镇化、工业化的快速发展，南海等珠三角城市就已出现集体经营性建设用地流转。1992年起，南海开始探索农村土地股份合作制，允许村集体以较低的价格出租集体经营性建设用地使用权给企业，村民以股权形式参与土地分红，由此形成了农村集体建设用地的事实流转。但该时期南海农村集体经营性建设用地还呈现零星、分散、不连片等缺点。借2015年成为改革试点之机，南海大胆创新，制定集体土地整备制度，通过成立区、镇两级土地整备中心，以收购或托管方式将符合入市条件的集体经营性建设用地进行前期的统筹整备、规划编制及初步开发，其后统一由区镇整备中心组织招商入市，逐步形成“统筹整备+统一入市”模式，大大提高了集体经营性建设用地入市的土地效益，并为城乡产业融合提供了集中连片的土地载体，显著促进了南海产业转型升级。该模式得到省自然资源厅认可并在全省推广。
４．建立集体土地入市增值收益分配机制
集体经营性建设用地入市的增值收益，无论政府、集体还是村民都十分关心。必须平衡好各方利益，入市的步伐才能更加顺利。为此，南海在2015年出台了《佛山市南海区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金与税费征收使用管理试行办法》，制定了合理的收益调节金；2022年出台了《关于深化农村体制机制改革推进基层治理现代化的意见》，为村集体分配增值收益提供了制度依据。
B主要成效
1．为城乡土地自由流动初步建立了统一市场
自2015年成为农村集体经营性建设用地入市试点以来，南海大胆探索，制定了一套系统的促进农村集体经营性建设用地入市的政策体系，打破了原有对集体经营性建设用地合法入市的障碍，不仅推动了南海国有土地和集体建设用地同价同权，还赋予了集体经营性建设用地金融融资功能，为国有土地和集体建设用地市场的统一迈出了重要一步。试点期间，南海区集体经营性建设用地入市总成交宗数207宗，总成交面积约4869亩，总成交金额为202亿元，入市相关数据均居全国试点地区前列。2019年，南海又成为广东省城乡融合发展改革创新实验区，全面探索全域土地综合治理，进一步完善土地流转市场机制，促进土地要素市场化流动，提高土地资源配置效率，初步实现了城乡土地的有效衔接。
2．为城乡产业融合发展提供了高质量土地载体
通过“统筹整备+统一入市”模式，南海实现了国有土地和集体建设用地混合统筹开发，实现了城乡土地的连片开发，形成了千灯湖片区、映月湖片区、文翰湖片区、大沥中轴片区、环西樵山片区、南国桃园片区、九江镇滨江片区、丹灶镇一岛两湖十里片区、佛山西站枢纽新城片区、里湖新城片区十大城乡土地融合片区，为南海城乡产业融合提供了集中连片的高质量土地载体，较好满足了高质量产业项目对高质量连片土地的要求。
3．为城乡经济融合发展制定了共享收益机制
南海通过制定集体土地入市增值收益分配制度，平衡政府、集体和村民各方利益，提高了各方参与集体建设用地入市的积极性，不仅使各方利益分配做到有据可循，还有效增加了村集体和村民的收益。南海人均GDP由2015年的7.55万元增长到2023年的10.75万元；而城乡居民人均可支配收入比由2015年的1.55降到2023年的1.43，城乡居民人均消费支出比从2015年的1.65降到2023年的1.27。城乡居民收入水平和消费水平差距逐年缩小，而人均GDP逐年提高，说明南海城乡经济融合水平逐年提高，这与南海制定的集体土地入市收益共享机制密不可分。
C经验启示
1．前提在于创新改革相关要素做到配套联动
集体经营性建设用地入市是一个系统工程，需要多方面的配套协同改革。试点期间，南海持续大胆探索，创新性探索集体土地整备、集体土地储备的登记、产业载体项目的分割登记、租赁方式入市的产权登记、产权不一致的登记、权属调整办理登记等事项的权能完善问题；创新性探索“毛地”入市规则以及国有土地和集体建设用地混合开发模式；探索确定入市土地增值收益调节金收取的合理比例，等等。持续的创新改革，较好推动了南海集体经营性建设用地入市进程。2022年南海又成为全域土地综合整治的省级试点，提出“国土空间综合治理改革创新”，全面展开全域土地综合整治工作，谋划以土地结构大调整带动城乡空间、经济、产业、生态环境的大融合，为广东县域城乡融合积极探路。
可见，一项改革目标的实现，要创新改革其他要素，做到配套联动，才能发挥改革效果。在推进集体建设用地入市进程中，南海不仅健全了入市交易配套制度，建立村、镇街和区职能部门联审机制，还通过明确土地权属关系和土地用途性质扫清了入市障碍，并且完善了集体土地金融服务，强化了入市经费保障。
2．关键在于探索建立城乡统一的建设用地市场
农村集体经营性建设用地入市的前提，是破除城乡土地要素的二元结构。那么如何破除呢？南海的关键点在于探索建立和完善城乡统一的建设用地市场。在成为集体经营性建设用地入市试点城市之前，南海农村集体建设用地入市其实已经在村集体组织操作下进行，但总免不了遮遮掩掩的，在土地价格的实现上也处于劣势，而企业方也缺乏用地合法保障。对此，南海政府充分利用试点之机，通过出台农村集体经营性建设用地产权登记管理试行办法、城市更新(“三旧”改造)实施办法等各项制度，在原有基础上进一步赋予农村集体经营性建设用地更多权能，目标是构建城乡统一的建设用地市场，彻底改变农村集体土地“矮人一等”的现状，明显调动起企业、村集体和村民对集体经营性建设用地入市的积极性。．
3．根本在于建立合理的增值收益分配机制
集体经营性建设用地入市对于村集体经济壮大、村民致富以及城乡融合发展的作用是显而易见的，这在南海的入市实践中也得到了验证。人民群众是享受发展成果的主体，农村任何改革的推进，都是为了让人民能享受到改革红利和成果，南海集体经营性建设用地入市改革的本质点就是促进城乡融合，让村民富裕。为此，在集体经营性建设用地入市改革中，南海通过出台《佛山市南海区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金与税费征收使用管理试行办法》《关于深化农村体制机制改革推进基层治理现代化的意见》等分配制度，对土地增值收益进行干预调节，以便农村建设用地入市增值收益能在政府、集体和村民之间取得最大平衡，让村民共享土地增值收益，这在一定程度上防止了城乡收入差距扩大，也为这项改革顺利推进夯实了民意基础。
【本文系广东省哲学社科规划2023年度一般项目《集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的影响机理与实践研究——以广东省南海区为案例（GD23CYJ19）》以及佛山市社科规划2024年度重点项目《南海、顺德省级试验区改革经验与启示》（2024-ZDBO9）的阶段性成果；执笔人：佛山大学管理学院制造工程与战略管理系副教授吴彩容】