“飞地经济”是指相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破行政区划限制,通过跨区域的行政管理和经济开发实现两地资源互补、分工协作、互利共赢的一种区域合作发展模式。“飞地经济”可有效破解产业转移及产业协作中规模小、资金不足、信息和人才缺乏等问题,从区域层面实现优势互补,促进经济一体化发展。2023年3月,广东省政府发布《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》,提出要探索多种形式的“飞地经济”模式,支持珠三角各市在粤东西北地区探索布局建设“飞地经济”。近年来,清远积极探索拓展“飞地建设”,通过形成“广州总部+清远基地”“广州孵化+清远产业化”“广州研发+清远制造”等体系,实现产业共建中的双向奔赴。
广清飞地协同治理的实践探索与成效
一、创新合作机制,抓好顶层设计。广清经济特别合作区按照能放则放、应放尽放的原则,依法将部分省级经济社会管理权限以清单形式下放或委托合作区管理机构实施,让合作区有充分的发展自主权,以此提高行政效率,为园区的发展提供有力的政策支持。在利益分配上采取了共担建设责任、共享产业利益的模式,来调动两地的积极性,促进合作的深入发展。此外,广州将成熟的开发区管理模式、先进理念和优质资源(如营商环境、招商网络)直接“移植”至清远空间。这种“强政府+强市场”的双轮驱动,有效克服了飞入地市场机制薄弱的短板,极大提升了资源配置效率和发展动能。
二、优化产业布局,深化合作模式。清远正全力打造广东产业转移的主战场、主平台、首选地。2023年5月,清远市承接产业有序转移主平台被确定为省重点支持建设的主平台之一。广清经济特别合作区的广清产业园、广佛(佛冈)产业园、广德(英德)产业园等分别形成了现代智能家居、汽车零部件、新材料等产业集群。如广清产业园初步形成以智能家居、汽车零部件、新材料为主导,以高新现代农业生物技术、食品美妆为重点发展的“3+2”产业体系,产业集聚效应明显,吸引了众多上下游企业入驻,增强了产业的竞争力和抗风险能力。此外,合作区探索出了“广州总部+清远基地”等多种共建模式,实现了广清两地产业的深度对接和协同发展,充分发挥了广州的科技、人才、资金等优势和清远的土地、劳动力等优势,促进了产业的优化升级和转移。
三、强化要素保障,促进资源流动。完善的“硬件”设施,是有效促进广清飞地建设的重要一环。广清经济特别合作区位于广州、清远、佛山三市交界处,均位于广州“一小时生活圈”,便于接受产业辐射及协作。同时,两地积极谋划推进广清城际与广花城际联络线、银盏至广清产业园轨道等交通项目建设,进一步加强了广清之间的交通联系,为产业转移和人员往来提供了便利。在人才与创新合作方面,广清高层次人才交流合作驿站设立在广州科学城核心区,利用广州高端人才资源集聚的优势,定期组织清远企业前往学习,组织高层次人才来清指导,促使清远在创新创业创造上无缝对接广深港澳科技创新走廊,促进大湾区相关科技创新成果来清转化,推进“广州研发+清远制造”模式落地见效。在营商环境优化方面,全面对标“黄埔营商”全天候、全方位服务体系,先后出台“暖园十条”“一流营商环境十条”等举措,全面压缩行政审批时间,与全省政务服务系统平台对接,实现一网通办,为入园企业提供了一流的政务服务。
广清飞地协同治理的深化路径
一、有效破解行政与制度难题。飞地建设需通过顶层制度设计明确跨区域权责归属,解决土地管理、税收分配、GDP统计等核心利益冲突,避免陷入零和博弈,消除行政协调障碍。如深汕合作区通过移植深圳的行政审批标准与流程,实现与深圳“同城化”管理。合作区管委会作为深圳市政府派出机构,可直接行使深圳经济特区立法授予的职权,以此突破传统飞地“两地共管”导致的权责模糊问题。
二、积极构建完整的管理架构。合作区体制机制改革,既要改头换面、更要脱胎换骨。即全面理顺广清经济特别合作区主体之间的工作关系,进一步构建权利、义务、责任明确的机制。按照飞地建设和城市功能区模式,制定机构内部管理体制、机构设置“三定”方案,组建新的领导班子和机构等,形成一套完整的飞地治理体系和管理架构。在此基础上,有效厘清部门职责边界和职权事项、理顺部门权责关系,促进建设项目审批提速提效。
三、推动动力机制市场化转型。需要注意的是,“飞地经济”不同于一般的产业转移。主体不是地方政府,而是企业按照市场原则的自动和自发行为。因此,要在尊重市场力量基础上形成内生经济合力,探寻主动的合作际遇,更快速有效地实现产业转移。在保证双方利益均衡、权责界限划分得当的基础上,政府角色需从初期主导退居为公共服务提供者(如基建、劳动力培训),将产业筛选与资源配置交给市场及专业运营平台(如科创机构、产业资本),避免过度依赖补贴导致的“市场失能”和“拉郎配”招商,激发内生动力。
四、构建有效的利益分配与风险分担机制。发展“飞地经济”的关键核心在于处理好双方的利益分配与风险分担问题。一方面,确立双向受益的利益分配机制。通过合作分工明确飞入地获取产值、就业与税收等收益,同时保障飞出地实现过剩资本与产能转移目标,消除因权责模糊导致的供需错配。另一方面,同步构建风险共担制度,在飞入地承担土地开发、环境承载等直接成本时,设置飞出地对人才及资金等流动性要素损失承担连带补偿责任,避免单边风险转嫁问题。苏宿工业园区是精细化利益设计的典范,其特色在于约定飞入地(宿迁)将园区税收的15％返还飞出地(苏州),同时GDP统计归属宿迁,这种设计既保障了发达地区的合作动力,又激活了后发地区的造血功能,形成可持续的“飞地孵化—反哺—再扩散”链式反应。
(作者单位:汕头大学法学院)