“我们沿着西枝江走了整整一个星期，鞋子都磨破了两双。”回忆起惠州“首法”出台背后的过程，工作人员记忆犹新，当年沿着西枝江干流及10条支流徒步踏勘，收集了1200余条群众意见，最终以一部量身定制的保护条例锚定了城市生态的底线。
十年后，惠州的立法焦点已细致入微地落到市民手中那根牵引绳上——为养犬管理立法。
一条河的生态底线，与一根犬绳的权责边界，共同丈量出惠州法治建设的十年足迹。
自2015年成为广东省首批获得地方立法权设区的市至今，惠州已出台11部地方性法规，这些法规如同大树的年轮，不仅记录着城市从“有法可依”到“良法善治”的治理升级，还深刻改变着百姓的日常生活。
治理变迁
一条河与一根绳，丈量立法十年足迹
2015年3月，当惠州获得地方立法权的消息传来时，一个现实而紧迫的问题摆在了立法者面前：这座有着“半城山色半城湖”美誉的城市，第一部法规应该立什么？
答案在一次次实地调研和民意收集中逐渐清晰。当年沿西枝江的徒步调研，至今仍让人历历在目。调研组不仅走遍了西枝江干流及支流，更在调研记录本上记满群众的呼声。“治水先立规”成为立法共识，“必须用立法管住影响水质的每一个环节”。
惠州“首法”《惠州市西枝江水系水质保护条例》如同一块基石，奠定了惠州立法“生态优先、民生为本”的底色。随后，《惠州市罗浮山风景名胜区条例》《惠州西湖风景名胜区保护条例》相继出台，为“半城山色半城湖”的生态家底筑起法治屏障。
“惠州立法从一开始就展现出鲜明的‘问题导向’和‘惠州特色’。”市人大常委会立法咨询专家郭志武指出，“不少城市都有保护水系、风景名胜的法规，但惠州没有简单照搬，而是针对西枝江流域特有的农业面源污染、跨县（区）协调难等问题，设计了精准的‘惠州条款’。”
“当生态保护的‘四梁八柱’立起来后，我们察觉到市民的关注点正转向更具体、更贴近生活的领域。”市人大常委会法工委主任孙仰前回忆道，“这种‘下沉’，是立法回应社会演进、治理走向精细化的必然。”
清晨的街道上，新型雾炮车缓缓作业，这是《惠州市扬尘污染防治条例》实施后的常见景象；曾经流动摊贩与城管“打游击”的街区，通过《惠州市市容和环境卫生管理条例》的科学疏导，设立71个疏导区，实现从“堵”到“疏”的治理智慧升级；《惠州市文明行为促进条例》则像一位无声的向导，将社会主义核心价值观融入法治。
立法者倾听民意的脚步从未停歇。
他们发现，市民的诉求正变得越来越具体，甚至有些“琐碎”——物业服务、养犬规范、停车管理等“家门口的烦恼”。
2024年，《惠州市养犬管理条例》出台，填补了未采取安全措施导致犬只伤人的责任空白，通过行政手段的介入，更有力地保障群众人身安全。
紧随其后，《惠州市野外用火管理条例》与《惠州市供电设施管理和供电服务条例》及时回应了时代的新课题；旨在厘清业主、业委会与物业公司权责，破解社区治理难题的《惠州市住宅物业服务条例》也已启动立法程序。
“从守护大江大河，到规范一犬一患，立法重心的变迁并非偶然。”孙仰前认为，惠州的立法路径清晰展现了治理理念的转型——从管理型政府向服务型政府转变，从事后处置向源头治理深化。
过程民主
立法工作从“庙堂”走进“江湖”
“维修基金怎么用才透明？”“公共收益能不能公开？”……今年5月，《惠州市住宅物业服务条例（草案）》征求意见座谈会在市人大常委会基层立法联系点——惠城区江南街道办事处举行。立法调研组与人大代表、物业服务企业、居委会、业委会代表和群众代表齐聚一堂，共同为条例草案建言献策。
立法，在古代曾被视为“庙堂”之事，与百姓相隔甚远。而惠州“开门立法”，让立法工作走入“寻常百姓家”。
回望惠州第一部地方性法规《惠州市西枝江水系水质保护条例》，调研组收集了超过1200条群众意见，最终明确“上游治山、下游治污”的立法思路，成为治理水环境的法治基石。
当群众看到惠州的绿水青山受“首法”保护后，参与立法的热情也日益高涨。
十年间，惠州人大以“群众呼声为信号、治理痛点为导向”，走出了一条科学立法、民主立法、依法立法的特色路径。随着立法实践的深入，民主立法的形式愈发多样，议题也愈发贴近民生关切。
市人大常委会委员、立法协作单位负责人钟君安对此深有体会，他参与了多部法规的论证和听证工作。
“《惠州市野外用火管理条例》的制定过程，就是民主立法的生动体现。当时争议最大的是秸秆焚烧问题。”钟君安回忆道，“部分林业专家主张全面禁止，认为焚烧影响空气质量；而农民代表则强烈反对，说‘不让烧秸秆，地里的病虫害怎么办？’双方在论证会上争得面红耳赤。”
这场“疏堵之争”最终在深入基层调研后找到了平衡点。“我们走访了多个乡镇，发现完全‘堵死’不现实，关键是如何‘疏导’。”钟君安说，“最后条例设计了‘限时、限地、严监管’的用火机制，既保障农业生产需求，又最大限度降低环境影响。”
这样的民主立法过程，在惠州地方立法公园同样得到充分体现。
作为广东省首个地方立法主题公园，这个公园已成为群众参与立法的重要平台。公园所在的惠城区江南街道，作为惠州市人大常委会第一个基层立法联系点，见证了多部地方性法规从民意征集到条款完善的全过程。
“现在立法公园就在家门口，能直接向立法机关反映心声。”江南街道居民高院安的话语中带着自豪。
这份“家门口”的参与感，正是惠州创新运用“基层立法联系点+地方立法公园”模式，在群众与立法机关之间架起“连心桥”的生动注脚。
十年的民主立法探索，如同一幅绵延画卷：从守护西枝江的“水安全”到留住罗浮山的“生态绿”，从传承历史名城的“文脉”到提升西湖景区的“颜值”，再到理顺养犬、物业等“关键小事”，惠州的立法工作稳步从“神秘”走向“透明”，逐步探索出一条独具特色的民主立法之路。
现实挑战
如何打通法规落地“最后一公里”
如何将“纸面上的法”变为“行动中的法”？这往往面临着更大的挑战。
“楼下流浪犬又吓到孩子了！”尽管《惠州市养犬管理条例》已实施一年，全市重点管理区发放智能犬牌近9000个，但这类投诉仍时有发生。
养犬管理中出现的问题，正是立法落地难的典型缩影。
市城管执法局在调研中发现，尽管上位法和地方性法规已对养犬管理的职责分工作出规定，但在地方执行中却常由城管部门“兜底”。“上级主管与具体执行体系不一”，导致系统不对接、权责不匹配，直接影响了执法效能。
然而，即便在立法环节厘清了权责，执法末端的“中梗阻”依然存在。市城管执法局执法监督一科科长陈嘉龙以流动商贩管理为例，尽管通过《惠州市市容和环境卫生管理条例》立法授权，全市科学规划设置了71个流动商户疏导区，实现从“堵”到“疏”的转变，但部分区域的摊贩“回潮”现象仍屡禁不止。“违法成本低与执法成本高的失衡，让这种‘猫鼠游戏’难以彻底终结。”陈嘉龙坦言。
更棘手的是跨区域带来的双重挑战。尽管惠州已通过立法应对跨区域非法倾倒建筑垃圾行为，但这类“跨界”案件因涉及不同地市的执法权限、证据标准差异，即便城管部门发现倾倒痕迹，也常因“取证难、移送难、处罚难”陷入僵局。
郭志武分析道：“立法落地难，本质上是治理体系现代化进程中的阵痛。其暴露出基层执法资源配置与治理需求不匹配、跨部门跨区域协同机制不健全等深层次问题。要解决这些问题，需要从制度完善、资源保障、协同联动入手。”
郭志武指出，要解决跨区域非法倾倒建筑垃圾的问题，应当考虑建立跨区域执法协作机制，推动惠州与深圳、东莞、河源等周边城市签订建筑垃圾治理、生态保护等领域的协同执法备忘录，统一证据标准与移送流程。
市城管执法局表示，将通过推行“非现场执法”、利用智慧城管平台、加强跨部门协同等方式寻求突围。如今，“惠民城管通”和智慧城管平台成为地方法规落地的“加速器”。同时，加强队伍建设，培养专业执法队伍，通过“技防+人防”双重赋能，让纸面上的法规真正“活”在城市的每个角落。
未来展望
从“有法可依”到“良法善治”
十年磨一剑。站在新起点回望，惠州地方立法已完成从“无”到“有”的历史性跨越。
下一个十年，惠州立法将走向何方？
清晨的惠城区环城西路上，保洁人员正擦拭着崭新的垃圾分类箱。得益于《惠州市市容和环境卫生管理条例》的实施，曾经困扰居民的“牛皮癣”小广告和占道经营等现象已难觅踪影，沿街商铺门前整洁有序，城市“颜值”悄然提升。
市民的期待也在不断升级——他们希望，未来的立法能更聚焦“家门口的烦恼”，让人更加可感可触：住宅物业服务、社区停车、电动车充电安全、暴雨内涝应对、农村建房……
“接下来，我们将继续深化‘小切口’‘小快灵’立法，同时加强执法检查和立法后评估，让每一部法规都‘长出牙齿’。”孙仰前表示，立法质量是法治的生命线，我市将努力实现从“有法可依”向“良法善治”的跨越。
孙仰前透露，未来惠州立法将更加注重三个方面的工作：一是进一步完善立法体制机制，用好立法专班这一制度，更好发挥人大在立法工作中的主导作用；二是坚持问题导向，围绕群众关注的热点、难点问题精准立法，更好满足现实管理需要；三是打造好惠州地方立法公园等立法功能窗口，拓展群众参与立法的方式与渠道，深入践行全过程人民民主。
“惠州立法应当从‘增量’转向‘提质’。”对于未来的立法方向，郭志武建议重点关注几个维度：首先，瞄准民生痛点持续精准发力，破解市民“家门口的难题”。比如针对物业纠纷，在制定《惠州市住宅物业服务条例》时，可考虑简化业委会成立流程、明确物业收费与服务标准评级挂钩，规范小区公共收益使用分配等。其次，要强化法规落地的保障立法，避免“纸上谈兵”。如制定法规实施监督办法，明确立法后评估刚性周期与结果运用机制；建立执法资源动态调配制度，推动跨区域执法协作平台建设，让法规从制定到执行形成闭环。
“立法不仅要解决‘有没有’，更要解决‘好不好’。”钟君安补充道，“真正的民主立法就是要让不同利益方充分表达，在一次次看似‘激烈’的碰撞中寻求最大公约数，锤炼出凝聚社会共识、管用实用、体现公众权益的好法律，最终实现良法善治。”
立法小故事
一条犬绳背后的民生温度
近日，惠城区江南街道基层立法联系点正筹划设立一面“荣誉墙”，用于展示那些为惠州法规建言献策的个人和单位。这一举措，正是惠州十年立法路上“民主温度”的生动延续。
这样的温度，早在2022年秋天就已沉淀于惠州地方立法公园的“立法众议亭”中。
当时，这里正举行着一场关于养犬管理条例的讨论。讨论现场气氛热烈，宠物店主小陈首先发声：“养犬是公民权利，不应过度限制。”而深受犬吠困扰的退休教师王老师立即反驳：“权利不能以影响他人为代价！”
现场你一言我一语，气氛一度紧张。此时，一位带着孩子的母亲轻声说：“我不反对养犬，但最担心的是安全。如果犬只伤了孩子，谁来负责？”这句话让争论的焦点变得清晰——不是“能不能养”，而是“如何安全地养”。
随后，养犬的上班族小李提出：“我打车带狗看病总被拒载，让我很为难。”这个具体困境再次引发了新的思考。在场的惠城区江南街道工作人员立即记录，在立法建议中增加了“携带犬只乘坐出租车应征得司机同意”的条款。
更关键的是，社区卫生服务中心医生认真细致地指出了条例草案的疏漏：“防控狂犬病最关键的是卫生健康部门，但职责列表中竟然没有他们。”
令人欣慰的是，这两条来自基层的建议，最终都被采纳并写入正式法规。从对立到理解、从争论到共建，这条犬绳牵出的不仅是养犬规范，更是立法过程中倾听与协商的民主温度。
惠州立法“年轮”
2016年4月
《惠州市制定地方性法规条例》施行
2017年3月
《惠州市历史文化名城保护条例》施行
2016年6月
《惠州市西枝江水系水质保护条例》施行
2018年5月
《惠州市罗浮山风景名胜区条例》施行
2020年3月
《惠州西湖风景名胜区保护条例》施行
2021年1月
《惠州市扬尘污染防治条例》施行
2021年10月
《惠州市市容和环境卫生管理条例》施行
2022年10月
《惠州市文明行为促进条例》施行
2023年10月
《惠州市野外用火管理条例》施行
2024年10月
《惠州市养犬管理条例》施行
2025年4月
《惠州市供电设施管理和供电服务条例》施行
策划 惠州日报记者张旭华
统筹 惠州日报记者游璇钰 袁畅
采写 惠州日报记者游璇钰 刘建威 陈春惠 通讯员陈瑞凤 张艺子