罗红达
本文基于机制变迁理论为基础，在制度学派、民族学、经济学和政治学等学科融合视角下，从经济转型、生态保护、社会治理等方面总结了拉萨市从1965年到至今60年来的发展历程中所形成的具有地方特色的创新性机制及其实践路径，并归纳出拉萨“稳定发展生态”的发展格局，并提出要发挥政策执行的精准性优势、推进机制创新，坚定文化自信，采用适应能力最强的办法去满足地方经济高质量发展的现实需要。
一、机制变迁视角下的治理体系创新
（一）社会稳定机制的结构性突破
民族自治法规体系化建构：近年来，拉萨市人大常委会新制定法规3件、修订5件、废止1件，立法总量占全区市级地方性立法的45%，形成“小快灵”“小切口”的精准立法模式。其中，《拉萨市中心城区水系保护条例》填补了拉萨在水系保护方面地方性法规的空白；此外，拉萨市还颁布实施了全区首个网格化服务管理条例。市十一届人大常委会期间，共制定地方性法规17件，备案审查政府规章和规范性文件14件，不断完善地方立法机制，切实推动拉萨经济社会和各项事业持续健康发展。
社会治理效能实证分析：矛盾纠纷化解成效显著，2025年第一季度，全市网格内矛盾纠纷化解率高达98.7%，较去年同期提升5.2个百分点，持续创新打造的高原特色“枫桥经验”2.0模式成效凸显。依托“智慧拉萨”平台，集成涵盖民生服务、城市管理等30余类治理事项，运用大数据分析技术，事件处置效率大幅提升达45%，推动社会治理迈向智能化、高效化新高度。
（二）经济发展模式的特色转型
2025年上半年，拉萨地区生产总值达524.49亿元，同比增长7.2%，且第一产业增长迅猛，增速达16.7%。以全域旅游配套大发展战略为引领，2024年拉萨市共接待国内外游客4324.44万人次，同比增长15.01％，实现旅游收入529.28亿元，同比增长14.02％。通过推进“旅游＋”模式，融合多领域催生新业态，如热播剧《日光之城》播出后掀起“追日之旅”热潮，有力推动文旅经济发展。同时，工业经济向绿色转型，新增国家高新技术企业60家，清洁能源装机规模突破450万千瓦；数字经济集群发展，数字经济类企业达29家。农牧产业注重稳产增效，新建高标准农田2.4万亩，农产品“三品一标”和名特优新农产品达74个，农畜产品加工产值增长8.1%。服务产业提质发展，打造多个物流园区，新增众多金融、类金融企业。
二、生态治理的机制创新与实践路径
（一）生态保护红线机制的实践创新
生态空间规划重构：拉萨市精准划定1.4万平方公里生态保护红线，占市域面积的39.2%，较之前进一步扩大了生态保护范围。在此基础上，持续完善“三线一单”分区管控体系，从空间布局上为拉萨市筑牢了更为坚实的生态安全屏障。拉鲁湿地保护工程成效持续显现，作为世界海拔最高的城市天然湿地，经过系统的保护与整治，湿地生态环境愈发优良。拉萨市优良天数比例已连续7年保持在100%，蓝天白云成为城市常态。
本土化实践创新+生态补偿机制：积极探索“技能培训+生态岗位”协同模式，全市累计设立生态管护员岗位3.8万个，较以往有了显著增加，实现人均年增收1.5万元，在生态保护的同时，切实改善了民生。同步深化GEP（生态系统生产总值）核算试点工作，将生态价值全面纳入政府政绩考核体系，构建起更为完善的“保护成效与经济收益挂钩”的长效激励机制。
（二）绿色发展的技术创新路径
清洁能源规模化应用：拉萨凭借得天独厚的太阳能资源优势，全力打造绿色清洁能源体系。目前，全市可再生能源装机占比已跃升至82%，在能源结构中占据绝对主导地位。
推动建筑节能技术突破：拉萨在全国率先开展光伏等源网荷储一体化试点，成效显著。此外，全市积极开展建筑节能改造工作，截至目前，已完成改造面积超1000万平方米，其中公共建筑面积500万平方米、居住建筑面积500万平方米，改造后平均能耗减少50%，有效提升了建筑的能源利用效率。
推动循环经济产业链向纵深延伸：以“牦牛养殖－奶制品加工－有机肥生产”闭环为例，依托畜禽粪便、牲畜毛血等废弃物资源化利用生产有机肥产品，带动农牧民人均增收25％。在农业面源污染防治方面，全市9个规模养殖场粪污处理设施配套率达100%，粪污处理利用率达到92%，秸秆综合利用率达到95%以上。
西藏首个静脉产业园高效运行：危废处置中心年处理量达4000吨（含医废），生活垃圾填埋场年处理量18万吨，生活垃圾焚烧发电厂年处理量超60万吨。全市一般工业固体废物综合利用率达86.5%，医疗废物收集处置体系覆盖率达100%，城市生活垃圾清运和无害化处置率达到100%，固废资源化利用率提升至70％。
三、民生改善的制度保障与实践成效
（一）教育现代化的跨越式发展
基础教育标准化建设：2025年，规划新建高级中学3所（含1所高中阶段特殊教育学校）、初级中学8所、小学22所、幼儿园50所，并改扩建一批中小学（幼儿园），使中心城区学校数量和学位数能充分满足学生入学（园）需求，推动学校布局更加科学均衡。
高等教育跨越式发展：拉萨师专整体搬迁至教育城，办学条件显著改善，且专升本工作有序推进。积极推进拉萨师专“专升本”，建成拉萨师范学院，2025年8月18日正式揭牌，成功升格本科院校，形成以学前教育、小学教育师资培养为主，兼顾西藏经济社会发展所需紧缺人才培养的专业体系和办学模式。未来将继续加大面向区外的招生力度，依托对口援藏渠道加强与区外的教育交流。
职业教育改革：拉萨已形成以2所中职学校为龙头、1县（区）1所职教中心的职业教育办学体系，普职比达6:4。“双师型”教师占比58%，建成9个现代化实训车间及各类实验实训中心70个，校企合作企业增至223家。后续将持续深化职业教育改革，提升中职学生就业创业能力，加强实践教学环节，使职业教育更好地对接市场需求。
人才培养成效：从2024年数据来看，拉萨市应届高校毕业生总体就业率达95%，区外就业率达12%。这一成绩的取得离不开一系列有力举措。拉萨市积极搭建多层次就业平台，2024年举办各类大型招聘会、专场、线上等招聘活动174场次，开展“送岗下乡”“送人入企”精准对接会26次，累计开发区内就业岗位4万余个、区外岗位1万余个。同时，深化就业援藏合作机制，与雅安、南京、成都等7个城市达成就业协议，举办专项招聘会、跨区域“组团式”就业活动13次，吸引323名高校毕业生参与，区外稳岗率超90%。
（二）医疗保障体系的全面升级
三级卫生网络优化：拉萨市不断优化三级卫生网络，在医疗保障方面，自2023年5月起，城镇职工和城乡居民基本医疗保险实现自治区级统筹。新增持拉萨市居住证参加城乡居民基本医疗保险制度，参保率持续稳定在95%以上。职工基本医疗保险统筹基金年度最高支付限额由8万元提至60万元，城乡居民三重保障最高支付限额由38万元提至65万元。调整降低普通门诊起付线，参保职工普通门诊起付线降低，年度内最高支付限额提高；参保城乡居民普通门诊起付线也降低。城乡居民门诊特殊病种由22种增加到33种，像大骨节病、包虫病、先天性心脏病、白内障等均纳入门诊特殊病给予保障。2025年，将进一步扩大医保覆盖面，重点突破新业态从业人员参保“盲区”，确保参保目标完成率达100%以上，落实新生儿“落地即保”和流动人口“即时参保”政策。
医疗人才本土化培养：重视医疗人才本土化培养，通过与区内外高校合作、开展在职培训、选派人员进修等多种方式，提升本地医疗人才的专业水平。积极组织医务人员参加各类学术交流活动和专业技能培训，鼓励医务人员提升学历层次，培养了一批业务精湛、扎根本地的医疗人才队伍，为提升医疗服务质量提供了有力支撑。同时，持续推进县域医共体建设，加强基层医疗机构人才队伍建设，提高基层医疗服务能力。
四、民族团结进步的制度建构与文化创新
（一）交往交流交融的制度实践
嵌入式社区治理创新：拉萨市持续深化“五共五融”社区治理模式，截至目前，已建成156个混合居住小区，为各族群众交往交流交融提供了更广阔的空间。城关区八廓街道充分发挥民族文化长廊、邻里节等功能载体作用，常态化组织形式多样的互动活动，进一步增进了各族群众之间的感情。全市少数民族干部占比达85%以上，他们在制定和落实政策过程中，始终坚持民族特色，结合实际推动工作。
开展文化认同培养路径：一是拉萨市青少年实践基地作为西藏首个“铸牢中华民族共同体意识实践基地”，每年组织6000余名学生开展研学，为学生提供了亲身感受、深度体验的机会，促进文化认同的形成；二是在群众性文化活动方面，“民族团结杯”锅庄舞大赛、藏棋比赛等年均举办9400余场次，覆盖百万人次；国家通用语言文字推广普及工作也为文化认同搭建起连心桥。三是拉萨市实施国家通用语言文字培训三年巩固提升工程，每年开展各类培训900余场次，覆盖农牧民4.1万人次，村主干测试合格率达93％，有效促进各族群众交流，打破沟通障碍，增进文化理解与认同。
（二）民族事务治理的法治化路径
法治保障体系构建：拉萨市不断完善民族事务法治保障体系，目前，已命名表彰创建全国民族团结进步示范区示范单位（包括学校、社区、企业）389个，创建活动参与率达到98%，形成了上下联动、整体推进的创建工作格局。积极构建多元化解纠纷工作体系，“石榴籽调解室”等特色调解组织高效调处民事纠纷；选聘培育双语调解员1500名，他们既懂法律又熟悉民风民俗，有效提升了纠纷调解的专业性和公信力。
五、党的建设与执政能力提升
（一）基层党组织的战斗堡垒作用
组织体系创新建构：拉萨市大力实施基层治理效能大提升战略，2025年，通过整顿23个软弱涣散基层党组织，推进70个“放心村”示范引领、208个“一般村”培优提升、38个“重点村”强基整顿，显著强化了基层党组织的堡垒作用。在纵向联通方面，积极建立健全网格党组织1680个、楼栋党小组600余个、党员中心户3万余户，使党组织的覆盖延伸至治理“末梢”，实现了党的组织和工作在基层的全面覆盖。
（二）全面从严治党的机制创新
监督体系协同化建设：2023年以来，拉萨市纪委监委聚焦政治监督虚化、日常监督不深、发现问题线索较少等问题，大力构建监督体系协同化机制。在政治监督方面，结合《关于推进政治监督具体化精准化常态化的实施方案》。同时，紧跟党中央重大决策部署和市委、市政府重要工作安排，对政治监督任务清单进行动态更新，针对重大部署安排开展专项监督，明确监督重点、任务和方式，并建立健全台账管理、“回头看”等制度，确保党中央决策部署有效落地。
六、经验启示与未来展望
（一）机制创新的实践启示
党的领导与机制创新统一：拉萨的发展实践充分印证，只有坚持党的全面领导，才能有效破解发展难题。制度优势的发挥，关键在于强化制度执行，将制度效能切实转化为治理效能。
民族特色与现代治理融合：立足民族文化传统，融合现代治理理念，拉萨构建出独具特色的治理模式，既尊重了民族文化根基，又顺应了现代治理发展趋势。
生态保护与经济发展协调：通过建立健全生态保护制度化体系，拉萨成功将生态价值转化为经济价值，实现了生态保护与经济发展的良性互动、协同共进。
（二）高质量发展的路径选择
战略方向：一是加快“智慧拉萨”建设，充分运用数字技术为工业经济赋能，推动产业转型升级；二是打造面向南亚的国际门户枢纽，构建以拉萨为节点、连接成渝地区的门户枢纽，积极建设枢纽经济带；三是持续完善民生保障制度，稳步推进基本公共服务均等化，不断提升群众生活品质。
制度创新重点：着力建立青藏高原生态产品价值实现机制，积极创设民族地区数字经济发展试验区，为高质量发展注入制度动力。
能力建设举措：深入开展“数字素养提升工程”，有效提升了农牧民的数字应用能力；大力推行“智慧拉萨”建设，目前5G网络覆盖率已达98%。
文化认同深化：精心打造“红色文化+传统文化+现代文化”融合体系，“中华民族共同体体验馆”年接待观众达65万人次，进一步增强了各族群众对中华民族共同体的认同感和归属感。
拉萨60年的发展历程充分证明，走中国特色解决民族问题的道路是完全正确的。今后，拉萨将在做实“五个示范”（民族团结、生态保护、开放合作、民生改善、党的建设）上持续发力，在“制度－能力－文化”并举共进上开拓进取，推动发展从“有没有”向“好不好”跨越，为民族地区的现代化探索提供可借鉴的“拉萨方案”。
（作者单位：拉萨市第二中等职业技术学校）